Розділ «Тема 6. Адміністративне право Великобританії»

Британська система просування по службі відрізняється жорсткістю на усіх рівнях. Можливості переходу з одного міністерства до іншого, а також з однієї групи до іншої вкрай обмежені. Традиційно найбільше значення та переваги надаються місцю службовця в міністерській ієрархії, а не його професійним досягненням.

Органи управління британською цивільною службою очолює Прем'єр-міністр. Адже саме він ex officio1 є міністром у справах цивільної служби та є керівником однойменного міністерства. Саме до компетенції Міністерства у справах цивільної служби віднесені питання: штатного розпису, умов проходження служби та підвищення, звільнення із займаних посад, а також виплати заробітної плати, пенсій і компенсацій у випадках скорочення штатів. Окрім зазначеного міністерства, кураторство над діяльністю службовців здійснює Казначейство, що здійснює загальний нагляд за фінансовою діяльністю цивільної служби. Комісія у справах цивільної служби, що є структурним підрозділом Міністерства у справах цивільної служби, є головним центром з проведення конкурсних іспитів, тестів та інтерв'ю для прийняття кандидатів на цивільну службу. Питаннями загальної підготовки, перепрофілювання та підвищення кваліфікації співробітників цивільної служби займається Коледж цивільної служби. Цивільну службу в масштабі окремого міністерства очолює постійний секретар міністра.

Правовий регламент Кодексу честі британських службовців визначає, що цивільні службовці повинні: надавати поради; складати проекти меморандумів та промов, в яких висвітлюється та роз'яснюється політика уряду; приймати рішення, що є похідними від політичних рішень керівництва держави; звертати увагу на труднощі, які виникають або можуть виникнути при прийнятті того або іншого політичного рішення; стежити за тим, щоб управління здійснювалось згідно з політичними настановами. Цивільний службовець зобов'язаний зберігати вірність уряду, що знаходиться при владі. В разі зміни уряду, внаслідок виборів, відставки чи інших причин, цивільний службовець повинен все одно сумлінно йому служити. Це обумовлено концепцією нейтральності цивільної служби, яку Д. Гарнер сформулював наступним чином: "Цивільні службовці зобов'язані зберігати вірність уряду, що знаходиться у владі, і сумлінно служити урядам, що дотримуються різних політичних переконань".

У Великобританії службовці в повному обсязі користуються активним виборчим правом. У той самий час вони не можуть бути членами політичних партій, а також не мають права балотуватися до Парламенту, окрім службовців нижчої ланки, які у разі обрання їх до Палати громад зобов'язані подати у відставку. Принцип несумісності мандату не застосовується лише в окремих випадках обрання чиновника до муніципальних органів влади і лише за спеціальним дозволом. Крім того, однією з основних вимог, що висувається до цивільних службовців, є лояльність. Причетність до діяльності "лівих" політичних партій розглядається як порушення цієї вимоги. Вважається, що цивільні службовці "зобов'язані зберігати стриманість у політичних питаннях". Працівники публічних торгово-промислових підприємств займаються політикою безперешкодно.

Для осіб, які перебувають на службі у міністерствах та відомствах, існують обмеження на участь у фінансових операціях. Наприклад, вони не повинні брати участі в таких угодах з акціями, земельними ділянками та іншим майном, які можуть призвести до зіткнення їх приватних інтересів з інтересами служби. Після закінчення служби вони можуть займатися деякими видами діяльності, лише отримавши на це спеціальний дозвіл.

Цивільним службовцям дозволено мати свої профспілки та страйкувати. Для врегулювання суперечок між службовцями й адміністрацією з приводу оплати праці, пенсійного забезпечення, робочого часу, просування по службі, дисциплінарних стягнень, умов праці та ін., існує спеціальний орган - Національна рада Уітлі (National Whitley Council), що складається з керівників міністерств та представників профспілок службовців. Якщо рада не в змозі вирішити суперечку, то справа поступає в адміністративний трибунал - Арбітражний суд у справах цивільної служби.

На відлину від цивільних службовців зі службовцями органів місцевого самоврядування укладаються договори найму, недотримання яких може стати предметом судового розгляду. Найм деяких працівників здійснюється тільки з відома відповідних міністрів. У всіх органах місцевого управління існує єдина шкала оплати праці та однакові умови пралі, що розроблені національним та місцевими об'єднаними радами, в яких на рівних засадах представлені адміністрація та службовці.

Оплата праці службовців робиться з урахуванням оплати в приватних організаціях. Розмір її залежить від багатьох обставин: категорії, групи, розряду, стажу, цінності та складності робіт (які для цієї мети детально класифіковані). Службовці підлягають обов'язковому державному страхуванню та мають право на пенсії за віком (зазвичай з 60 років) та через інвалідність. При цьому вони не зобов'язані робити внески до пенсійного фонду. Право на пенсію у розмірі однієї третини заробітної плати виникає у них за наявності стажу роботи І0 років та досягненні мінімального віку виходу у відставку. Службовець може бути звільнений достроково на розсуд адміністрації, а її рішення може бути оскаржене в Апеляційну раду цивільної служби, а потім - до суду.

Загалом від цивільного службовця у Великобританії вимагають чесність, політичну неупередженість, постійне прагнення до підвищення професійного рівня. Одночасно цивільний службовець може розраховувати на те, що оплата його праці буде високою, пенсійне забезпечення - гарантоване, а на своєму робочому місці він буде захищений від будь-яких форм переслідування та тиску. Крім того, цивільні службовці повинні негайно реагувати на побажання та звернення громадян, ефективно обслуговувати населення та в цілому проводити доцільну і зважену політику контактів з громадянами, що звернулись до них по допомогу.

У Великобританії існують чотири основні форми контролю за системою цивільної служби - парламентський, судовий, система адміністративних трибуналів, інститут парламентського уповноваженого.

Парламентський контроль грунтується на доктрині "міністерської відповідальності". Сенс її полягає в тому, що міністр, перебираючи на себе відповідальність за діяльність свого відомства, повинен піти у відставку в разі виявлення упущень у роботі міністерства. Підставою для відставки також може бути винесення вотуму недовіри Палатою громад.

На відміну від тих країн, де є спеціальні адміністративні суди, що розглядають спори між цивільними службовцями та державними організаціями, у Великобританії подібні справи підлягають юрисдикції звичайних судів. Адже адміністративного права як окремої системи норм і принципів у цій країні не існує. Судовий контроль за публічною адміністрацією базується на доктрині загального права. Суди при розгляді справ переважно визначають, чи мало місце перевищення повноважень: дія, здійснена в межах наданих парламентом повноважень, вважається правомірною; а така, що виходить за ці межі - неправомірною (принципи intra vires та ultra vires, які вже розглядались).

У Великобританії існують адміністративні трибунали, які діють при органах виконавчої влади і не є органами адміністративної юстиції. Трибунали мають спеціалізацію відповідно до профілю того органу виконавчої влади, до якого вони належать. До їх компетенції належить розгляд питань, що пов'язані з: податками, охороною здоров'я, трудовими спорами та інші категорії справ. Вони складаються не з службовців, а з громадських діячів, юристів тощо. Діяльність трибуналів спрямована на прискорення вирішення поточних та невідкладних питань. Рішення адміністративних трибуналів не остаточні та можуть бути оскаржені до суду.

Парламентський уповноважений (омбудсмен) спостерігає за діяльністю міністерств та відомств при здійсненні адміністративних функцій. Сфера його компетенції обмежена доглядом за дотриманням публічною адміністрацією прав і свобод громадян.

Цивільні службовці Великобританії за невиконання або неналежне виконання своїх професійних обов'язків несуть різні види юридичної відповідальності: кримінальну, дисциплінарну або цивільно-правову. Наприклад, необхідність забезпечення конфіденційності окремих видів інформації у роботі окремих категорій службовців призвела до необхідності дотримуватися вимог про нерозголошення документів, що належать до "таємних", "особливо таємних" або "обмежено таємних". У випадках, коли особа, що перебуває на службі Корони, своїми незаконними діями сприяла розголошенню таємних документів, які стосуються державної безпеки, розвідки, оборони або сфери міжнародних відносин тощо, вона підлягає кримінальній відповідальності.

Дисциплінарна відповідальність службовців у Великобританії в загальних рисах визначається конституційними звичаями та прецедентами. Вона може наставати в тих випадках, коли службовець вчинив делікт, що виходить за рамки Кодексу честі слуги Корони. Відповідно до внутрішніх постанов та інструкцій міністерств, які видаються на підставі прерогативи Корони, розгляд питань про дисциплінарні правопорушення належить до компетенції керівництва конкретного міністерства. Відповідно цивільний службовець фактично обіймає посаду згідно зі старою англійською формулою "доки цього бажає Корона". Він може бути понижений у посаді, переведений на іншу роботу або тимчасово відсторонений від виконання обов'язків, а також звільнений керівництвом. Дії такого роду розглядатимуться як дисциплінарні стягнення, що були накладені "за бажанням Корони". Цивільний службовець, якого було звільнено за ініціативою Корони, має право подати скаргу до трибуналу, після розгляду якої він принаймні може розраховувати на виплату компенсації.

Персональна цивільно-правова відповідальність службовців Великобританії, за загальним правилом, можлива тільки поза сферою службової діяльності. У тих випадках, коли особа знаходиться при виконанні службових обов'язків, за недотримання договірних зобов'язань, що були взяті від імені Корони, особиста відповідальність не настає. У зв'язку з цим цивільному службовцеві неможливо пред'явити позов про порушення договірних гарантій, які були надані від імені Корони. У разі виникнення цивільних правовідносин, наприклад, пов'язані із заподіянням матеріальної шкоди Корона несе цивільну відповідальність, а не службовець. Разом із тим, Корона має можливість подати регресний позов безпосередньо до цивільного службовця.