Розділ «2. Публічна адміністрація Франції»

Поняття публічної адміністрації (administration publique) грає провідну роль в адміністративному праві переважної більшості зарубіжних країн. Адміністративне право встановлює межі діяльності публічної адміністрації; закріплює правовий статус органів публічної адміністрації, службовців; визначає форми контролю за нею. Органи і установи публічної адміністрації визнаються обов'язковими суб'єктами адміністративно-правових відносин. Поняття публічної адміністрації є одним із найскладніших у сучасному адміністративному праві, оскільки воно узагальнює управлінські поняття на високому рівні абстракції.

З одного боку, поняття публічної адміністрації акцентує увагу на структурних моментах - на організації різних ланок державного апарату. У такому разі під публічною адміністрацією розуміється сукупність органів, установ і організацій, що здійснюють адміністративні функції. Це найчастіше використовуване трактування цього поняття'.

З іншого боку, публічною адміністрацією вважається і сама адміністративна діяльність, здійснювана в суспільних інтересах.

Суб'єктами адміністративного права Франції є приватні та публічні особи. До приватних осіб належать як фізичні, так і юридичні (приватні організації, фірми, компанії, корпорації і т. д.). Публічними особами можуть бути тільки юридичні особи: держава, що представлена головним чином її центральними органами; місцеві об'єднання (територіальні громади); публічні установи.

Держава має усі ознаки юридичної особи: має майно - державну власність, має в розпорядженні штат службовців, укладає договори, бере на себе зобов'язання, виступає в суді в якості сторони. Щодо держави судом може бути винесена ухвала про відшкодування збитку і сплати судових витрат. Держава як у центрі, так і на місцях представлена посадовими особами. У центрі це - Президент, Прем'єр-міністр, міністри.

Президент і Прем'єр-міністр керують адміністративним апаратом держави. Вони видають нормативні акти для забезпечення виконання законів і здійснення власних повноважень у сфері правотворчості; призначають вищих посадовців держави (міністрів, суддів, префектів, послів, директорів міністерств і державних компаній, ректорів і т. п.); координують діяльність міністерств і відомств і у разі потреби вирішують спори між ними.

Прем'єр-міністр і міністри утворюють уряд - Раду міністрів. Конституція не розмежовує чітко повноваження Президента і Прем'єр-міністра. Через це нерідко виникає плутанина. Кількість і повноваження міністрів не встановлюються ні Конституцією, ні окремими законами, а визначаються Прем'єр-міністром.

Міністри мають вищу адміністративну владу в підвідомчих їм сферах. їх рішення можуть бути скасовані лише адміністративними судами, а не Президентом чи Прем'єр-міністром. У разі необхідності Прем'єр-міністр може домогтися відставки міністра, діючи через Президента, а новий міністр вже має право скасувати рішення свого попередника.

Допомогу міністрові в управлінні забезпечує його кабінет, який може включати не більше 10 чоловік. Кожен міністр сам визначає внутрішню структуру свого міністерства. Найбільші підрозділи міністерств очолюються генеральними директорами. У підпорядкуванні генеральних директорів знаходяться директори, їх заступники, керівники відділів, служб, начальники бюро тощо.

Центральний апарат міністерства зазвичай не займається повсякденною оперативною діяльністю. Цим зайняті місцеві (периферійні) служби міністерства. Головна функція центрального апарату - надання допомоги міністрові в розробці політики міністерства та здійснення контролю за її впровадженням.

Представниками держави в департаментах і регіонах є префекти. Вони інформують уряд про стан справ на місцях, керують поліцією та іншими місцевими службами: з благоустрою території, сільського господарства, санітарними і соціальними (їх чисельність складає близько 10% усього персоналу місцевих державних служб, що підпорядковуються столичним міністерствам). Проте багато важливих служб з різних причин непідвідомчі йому. Це стосується, зокрема, місцевих державних служб у сфері фінансів, освіти, праці, армії, юстиції. Відповідно до політики децентралізації компетенція префектів з керівництва місцевими службами буде розширюватись.

Префекти мають право видавати нормативні та індивідуальні акти. Вони також контролюють діяльність місцевих співтовариств.

Функції управління за межами столиці здійснюють також місцеві служби різних міністерств. Зазвичай вони існують на рівні департаментів, очолюються департаментськими директорами і називаються департаментськими службами. Ці служби підкоряються міністерствам. Зокрема рішення керівника служби може бути скасоване міністерством; місцеві служби отримують з центру вказівки у вигляді циркулярів; їх робота перевіряється генеральними інспекторами міністерств.

Префекти і місцеві служби міністерств є головними засобами у реалізації політики територіальної централізації державної влади в унітарній Франції.

Місцеві об'єднання. Місцеві об'єднання бувають двох видів: звичайні (більшість громад, департаментів і регіонів) і особливі (регіони Іль-де-Франс і Корсіка, Париж, Марсель, Ліон, заморські регіони і території). Відповідно до закону усе це - публічні юридичні особи, їх статус встановлюється законами, а не адміністративними актами (закон, втім, визначає тільки основні принципи статусу, а деталі формулює виконавча влада). Керівні органи об'єднань обираються населенням. Фінансовий контроль здійснюється через регіональні відділення Національної рахункової палати.

Звичайні місцеві об'єднання - громади і департаменти - передбачені ст. 72 Конституції. Така нова їх категорія, як регіони, була створена Законом 1972 р.

Найбільш численні об'єднання - це громади. їх близько 36,7 тис, різних за чисельністю населення: від 100 чоловік у невеликій сільській громаді до 1 млн у міській. Правове положення громад визначається Загальним статутом, затвердженим законом у 1984 р. До компетенції громад належать водопостачання, очисні споруди, ринки, ярмарки, бойні, муніципальні бібліотеки та музеї, похоронні бюро і кладовища, а також частково - навчальні заклади. В окремих випадках вони можуть втручатися в господарську та іншу діяльність приватних осіб.

Департаменти (їх 99, включаючи особливі) були створені в 1791 р. замість провінцій. Вони менш самостійні, ніж громади, оскільки жорсткіше контролюються центральними органами влади за допомогою префектів. У них зосереджена основна маса місцевих служб міністерств. У той самий час реформи 1982-1983 рр. істотно зміцнили самостійність департаментів, їм відійшла частина повноважень, які здійснювалися центральними органами влади. Виконавчим органом департаменту є префект, який не призначається урядом, а обирається генеральною радою департаменту та стає головою цієї ради.

Найвищим органом управління департаменту є генеральна рада, що обирається населенням на 6 років і поновлюється наполовину кожні 3 роки. Рада затверджує бюджет і договори з іншими департаментами про створення господарських та інших об'єднань, визначає долю асигнувань, що виділяються центром, здійснює опіку над громадами, обирає голову ради і контролює його діяльність.