Розділ «Тема 6. Адміністративне право Великобританії»

Тривалість засідань Кабінету залежить від стилю управління Прем'єр-міністра та політичних умов, що склалися на даний момент у державі. На сьогоднішній день засідання досить часто може тривати всього 30 хвилин, що свідчить про формальне затвердження рішень, прийнятих у комітетах, у кулуарних групах або в двосторонніх зустрічах між Прем'єр-міністром та головами окремих департаментів, а обговорення в Кабінеті обмежені.

Забезпечення діяльності Кабінету здійснюється за допомогою секретаріату Кабінету та комітетів. Секретаріат працює під безпосереднім керівництвом голови секретаріату, однак загальнополітичне керівництво цим органом належить до компетенції Прем'єр-міністра. Секретаріат складається з постійних секретарів, їх заступників та помічників, що працюють на постійній основі, а також із запрошених для вирішення спеціальних завдань. Крім секретаріату при Кабінеті існують два види комітетів: постійні та тимчасові ("спеціальні комітети" - створені для розгляду та вирішення конкретних питань). Комітети, як правило, зосереджені на конкретних сферах політики, особливо тих, що зачіпають сферу діяльності декількох міністерств, яка потребує координації. Прем'єр-міністр одноособово вирішує усі питання, пов'язані з кількістю та діяльністю комітетів, їх створенням чи ліквідацією.

Крім того, Прем'єр-міністр має так званий "кухонний" Кабінет (його ще називають "внутрішнім" чи "вузьким" Кабінетом), який не має формально-правового статусу та до складу якого входять особисті радники Прем'єр-міністра з числа офіційного Кабінету. На закритих засіданнях (нарадах) "кухонного" Кабінету обговорюються найбільш важливі для держави політичні рішення. Абсолютна більшість важливих рішень приймаються на таких закритих засіданнях, а засідання офіційного Кабінету міністрів необхідні лише для їх остаточного затвердження.

Відповідальність Кабінету перед Парламентом у Великобританії визначають конституційні конвенції, які встановлюють колективну відповідальність та відповідальність окремих міністрів. Колективна відповідальність Кабінету означає, що його члени приймають рішення колективно, тому відповідальність за наслідки цих рішень несуть на колективній основі. Індивідуальна відповідальність міністрів полягає в тому, що в якості керівника департаменту (міністерства) міністр несе відповідальність за свою діяльність та діяльність свого департаменту (міністерства), а також за усі невдачі та помилки. В разі своєї некомпетентності міністр (згідно з конституційною конвенцією) повинен піти у відставку. Слід також зазначити, що члени Кабінету є членами Парламенту, а відтак у Великобританії виконавча влада повністю не відокремлена від законодавчої влади.

Міністерства у системі публічного адміністрування Великобританії виступають в якості галузевих або функціональних органів управління. У Великобританії міністерства називають урядовими департаментами, які поділяються на міністерські та неміністерські департаменти. Особливістю для Великобританії є те, що законодавство визнає посаду міністра, але не самі міністерства.

Урядові департаменти очолюються міністрами та займаються питаннями, що вимагають прямого політичного контролю. У більшості департаментів міністр називається державним секретарем і є членом Кабінету. Керівництво департаментом здійснюється цивільним службовцем (чиновником), що називається постійним секретарем. Урядовим департаментам підпорядковуються виконавчі агентства. Виконавче агентство - це неурядовий державний орган, що має в розпорядженні часткову автономію для виконання своїх функцій. Вони зазвичай звітують перед одним або декількома урядовими департаментами, які надають фінансування та встановлюють стратегічні цілі цього агентства.

Неміністерські департаменти займаються питаннями, що не вимагають прямого політичного контролю. Вони очолюються цивільним службовцем (чиновником). Деякі виконують регулюючі або перевірочні функції, тому їх статус повинен захищати їх від політичного втручання. Деякі очолюються постійним секретарем або другим постійним секретарем.

Створення, реорганізація та ліквідація департаментів або перерозподіл функцій між ними відбуваються за рішенням Кабінету та оформлюються указом Корони в Раді; кількість департаментів не є сталою та може коливатись.

До складу кожного урядового департаменту входить низка підрозділів, що обумовлює їх структуру, для них характерна наявність різноманітних управлінь, відділів, секцій тощо. Урядові департаменти Великобританії є публічними юридичними особами, тому до них можуть пред'являтися в суді позови.

Особливістю британської публічної адміністрації є наявність територіальних (регіональних) міністерств: у справах Шотландії, Уельсу та Ірландії, що обумовлено особливістю територіального устрою.

Міністри і голови центральних відомств (департаментів) є головними представниками держави. Відповідно до Акта про міністрів Корони 1937 р. вони призначається з числа членів Палати громад або Палати лордів. Міністри відповідають за все у своїй сфері: за власні дії та дії підлеглих їм службовців. Усі претензії до центральних урядових органів, кінець кінцем, адресуються їм. Як зазначалося, міністри несуть перед Парламентом політичну відповідальність - аж до виходу у відставку. Перед судами вони несуть юридичну відповідальність за свої незаконні дії та дії своїх підлеглих.

Сфера діяльності міністрів - прийняття та реалізація політичних рішень. При цьому прийняття політичних рішень має спиратися на факти, які є в розпорядженні адміністрації, та здійснюється виключно в рамках діючого законодавства (принцип intra vires). Міністри мають право видавати нормативно-правові та індивідуальні акти. Крім того, вони мають численні адміністративні повноваження щодо управління та контролю діяльності центральних відомств і органів місцевого самоврядування. У багатьох випадках центральні органи мають підлеглі їм самостійні відділення на місцях.

Назви посад міністрів розрізняються залежно від місця, яке посідає конкретне міністерство в неформальній ієрархії центральних органів влади. Державний секретар - це найбільш значимий міністр Корони, що має право безпосереднього звернення до Суверена. Традиційно старшим серед державних секретарів є міністр внутрішніх справ, чий департамент займається вирішенням численних різнопланових питань (контроль над імміграцією, пенітенціарною системою, проведенням виборів та ін.). Назва "міністр Корони" характерна для старших міністрів Великобританії, таких як Канцлер казначейства (міністр фінансів). Посади нижчих за ієрархією міністрів, що очолюють, наприклад, Міністерство освіти і зайнятості, Міністерство промисловості і торгівлі, іменуються "державними міністрами". Всі з перелічених категорій міністрів можуть стати членами Кабінету. Так, членом Кабінету є державний міністр довкілля, транспорту і регіонів, що очолює відповідне багатопрофільне міністерство. Міністрів Великобританії іноді важко ідентифікувати, наприклад, Лорд-хранитель печатки - це голова Міністерства у справах жінок. Крім того, існує ряд міністрів без портфеля, на яких покладено обов'язки з адміністрування тих напрямів державної діяльності, доступ до інформації про які обмежено. Як очільник адміністративної влади міністр має в розпорядженні штат помічників, що умовно підрозділяються на помічників-управлінців та помічників-політиків. До першої категорії відносять кадрових цивільних службовців: постійного заступника міністра, постійного секретаря, прес-секретаря, радників та експертів структурних підрозділів міністерства. До другої - політичних заступників міністра, що представляють його в парламенті, та парламентських секретарів, що призначаються міністром із числа депутатів правлячої партії та забезпечують постійний зв'язок міністра з парламентом. Вказаний розподіл обов'язків допоміжних служб міністра допомагає оптимізувати його роботу за всіма напрямами. Як політик міністр вносить до парламенту розроблені в межах його міністерства проекти законів. Також міністр видає інструкції та накази, що регламентують порядок діяльності службовців міністерства. Своєрідними політичними кураторами "нижчестоящих" міністрів виступають державні секретарі. Окремої згадки заслуговують міністерські розслідування, відповідальними за які також є міністри. Такі розслідування відповідно до Акта про трибунали та розслідування 1992 р. проводяться як у порядку адміністративного спору за фактом скарги, так і з метою перевірки рівня та якості управління в підлеглих міністерству структурах.

Крім міністерств (урядових департаментів), у системі центральних установ виконавчої влади Великобританії створено значну кількість відомств, метою існування яких є усунення прогалин у системі публічного адміністрування та його оптимізація. В деяких випадках відомства настільки відокремлені від міністерств, що їх називають автономними структурами. Масштаб їх діяльності, персональний склад, межі самостійності, система підлеглості та форми відповідальності, як правило, неоднакові. Відомства важко класифікувати, оскільки їх правовий статус істотно відрізняється.

Умовно відомства можна підрозділити на декілька груп. До першої, найбільш великої, належать публічні корпорації (public corporations), що часто розглядаються як синоніми відомств Великобританії. Вони мають суттєву внутрішню автономію, складну структуру, різноманітний склад та широкомасштабні функції, до них належать: Державне відомство британської контррозвідки (служба безпеки МІ-5), Банк Англії, Британська радіомовна корпорація (BBC), Статистична служба, Національний космічний центр, Агентство з охорони довкілля тощо. Другу групу складають контрольно-регулюючі відомства: Житлова корпорація, Служба з питань охорони здоров'я і безпеки тощо, до компетенції яких входить прийняття адміністративно-правових актів нормативного характеру, спрямованих на рішення профільних управлінських проблем. До третьої групи - відомства з надання послуг (наприклад численні управління у сфері туризму). До четвертої категорії - відомства з урегулювання конфліктів (Комісія з расового рівноправ'я, Комісія у справах низькооплачуваних осіб та ін.). Відомствам Великобританії характерні такі загальні риси:

- усі відомства, незважаючи на їх відмінності, є юридичними особами публічного права, наділеними спеціальною компетенцією, значною адміністративно-правовою та фінансовою автономією. Проте вони залишаються частиною державного апарату;

- межі їх самостійності дійсно значні. Наприклад, щодо публічних корпорацій, які є юридично підзвітними Парламенту, кураторство здійснює Кабінет. Фактично ж вони є самостійними організаціями, які часто визначають як функціональну децентралізовану адміністрацію;

- до складу відомств входять не лише кадрові чиновники, але й інші особи, зайняті роботою на громадських засадах. Наприклад, у складі такого виконавчого агентства, як Головна викладацька рада - педагоги різних рівнів освіти, а в Раді Англії у справах мистецтв - представники мистецтва;

- усі відомства, яких у сукупності у Великобританії більше тисячі, є активними працедавцями, про що свідчить високий (до 80%) рівень зайнятості в них цивільних службовців.

3. Система місцевого самоврядування Великобританії