Розділ «Тема 6. Адміністративне право Великобританії»

Великобританія - складна унітарна держава з автономією і з особливостями управління в деяких історико-географічних одиницях. З точки зору особливостей місцевого самоврядування та управління до складу Великобританії входять декілька складових частин: Англія, Шотландія, Уельс, Північна Ірландія ("історичні одиниці"), а також декілька дрібних островів навколо Великобританії (Сарк, Мэн, Нормандські острови тощо). Крім того, Великобританія має колоніальні володіння: Гібралтар, острів Святої Олени, інші дрібні острови. Усі ці частини розрізняються за етнічними ознаками, за умовами побуту, за рівнем розвитку. Кожна з вказаних адміністративних одиниць має свою власну систему адміністративного та географічного поділу, які переважно виникли ще до появи такої держави як Великобританія. Відповідно не існує її уніфікованого поділу на адміністративні одиниці.

Уся територія Великобританії розділена на графства, унітарні утворення і округи. Англія складається з 34 графств, 47 унітарних утворень та Великого Лондону (створений в 1965 р. як окреме адміністративне утворення). Графства поділяються на округи, які, у свою чергу, включають у себе приходи. Деякі округи іменуються містами (boroughs). Територія Уельсу поділяється на 22 унітарних утворення, які називаються графствами або міськими графствами та управляються унітарними радами. Шотландія поділяється на 32 унітарних утворення, в рамках яких функціонують унітарні ради. Північна Ірландія поділена на 6 адміністративних районів, розділених, у свою чергу, на 26 округів, ради яких мають дуже обмежене коло повноважень. Всі округи (у кожному з них має бути не більше 10 тис. чоловік населення) поділяються на приходи чи громади - низову ланку адміністративно-територіального поділу.

Організація місцевого уряду Англії дуже складна, з розподілом функцій, залежно від розташування місцевості. Законодавча база щодо англійського уряду встановлюється Парламентом і Урядом Великобританії, оскільки у Англії немає свого власного парламенту. Вищий рівень адміністративного поділу Англії складають дев'ять урядових регіонів або урядових регіонів Європейського Союзу. Один регіон, Великий Лондон, має свою виборну асамблею і мера. Нижче регіонального рівня йде рала графства, а потім районні ради чи унітарні ради. Сам же Лондон має свою систему з 32 Лондонських бюро. Члени ради обираються за мажоритарною системою.

Самоврядування на місцевому рівні у Шотландії розділене на основі 32 областей Шотландії з великою різницею в розмірах та кількості населення серед них. Міста Глазго, Едінбург, Абердин та Данді є окремими областями, як і Країна Гір, яка включає територію третини Шотландії, але має населення трохи більше 200000 чоловік. Після прийняття в 1998 році британським парламентом Акта про Шотландію в Шотландії з'явився власний парламент і уряд (виконавча рада). Шотландський парламент складається з 129 членів, що обираються на чотири роки за змішаною виборчою системою (73 - за мажоритарною виборчою системою, 56 - за пропорційною). Парламент має законодавчі повноваження з питань економічного розвитку, податків, житлового, сільського та лісового господарства, рибальства, довкілля, охорони здоров'я, освіти і соціального забезпечення.

Місцеве самоврядування Уельсу базується на 22 унітарних утвореннях, включаючи міста Кардіфф, Суонси та Ньюпорт, кожне з яких є окремим утворенням. Вибори проводяться раз на 4 роки за мажоритарною системою. У 1998 р. Парламент Великобританії також прийняв Акт "Про управління Уельсом", відповідно до якого була заснована Національна асамблея Уельсу, що складається з 60 депутатів (40 депутатів обираються за мажоритарною виборчою системою, 20 - за пропорційною). Національна асамблея Уельсу не наділена законодавчими повноваженнями та має право лише розширювального тлумачення та конкретизації законів, прийнятих Парламентом Великобританії, виходячи з особливостей регіонального розвитку Уельсу з питань охорони здоров'я, житлобудівництва, освіти, культури і спорту. Виконавчу владу в Уельсі здійснює кабінет, члени якого іменуються секретарями Асамблеї.

Північна Ірландія з 1973 р. була розділена на 26 районів. Права місцевої влади обмежені обслуговуючими функціями, такими як, наприклад, прибирання сміття, контроль за домашніми тваринами та догляд за парками. Північна Ірландія не має парламенту як такого, замість цього там створено власний представницький орган (Стормунт), що складається з 108 депутатів та має виконавчу раду. При цьому зберігаються істотні прерогативи центральних органів влади Великобританії, що мають право призупиняти діяльність органів влади у Північній Ірландії та встановлювати пряме управління цим регіоном.

Отже, місцеве самоврядування у Великобританії можна розділити на такі рівні. Територія держави розділена на області місцевого самоврядування, що називаються графствами, а в цих графствах створені райони місцевого самоврядування, що називаються округами. Ті округи, які згідно із законом вважалися "сільськими", розділені на приходи. У кожному графстві, окрузі утворюється рада. У кожному приході створюються збори приходу або утворюється рада. Окремий регіон може мати три рівні місцевого управління: рада графства, рада округу, приходська рада (збори приходу), але на більшості території діють два рівні: рада графства, рада округу.

Стосовно ієрархії місцевого самоврядування, слід зауважити, що поділ на вказані вище рівні є досить умовним, оскільки органи різних рівнів ні в якому разі не є стосовно один до одного органами більш високого або низького рангу, тобто відсутні відносини підпорядкованості у їх звичному розумінні. Взаємовідносини між органами усіх рівнів розглядаються як партнерські, а не як ієрархічні.

Розмежування повноважень між різними рівнями місцевого самоврядування здійснює Парламент Великобританії. Діє досить чіткий, можливо, навіть жорсткий розподіл функцій. Кожен орган самоврядування уповноважений здійснювати управлінські функції в межах, встановлених законом. Так, до компетенції рад графств належать усі дороги (за винятком магістральних доріг і мостів), освіта і бібліотеки, соціальні служби, пожежна охорона, поліція, музеї, продовольство та медикаменти тощо. Ради округів займаються боротьбою з шумом та охороною здоров'я, житловим будівництвом, збором сміття, кладовищами, міським та сільським плануванням, оподаткуванням тощо. У віданні приходських рад знаходяться: розподіл земельних ділянок, пішохідні доріжки, поховання, місцевості для відпочинку, землі під кладовища, автобусні стоянки.

Допускається делегування окремих функцій на підставі договору одним органом іншому (як одного, так і різних рівнів). Але є виключення - не допускається делегування функцій, пов'язаних зі стягуванням податків, виданням приписів про оподаткування і тому подібне.

Для характеристики місцевого самоврядування у Великобританії найважливіше значення мають два принципи: "ultra vires" та "inier vires" (про зміст яких вже зазначалось). Суть їх зводиться до одного - місцеві органи влади жорстко пов'язані у своїй діяльності рамками прямо наданих їм законодавством повноважень. Стосунки між центральною владою та муніципалітетами визначаються принципом inter vires (діяти в межах своїх повноважень), тобто муніципалітети можуть здійснювати дії, які лише прямо вказані у законі. В іншому випадку акти, прийняті місцевою владою, або її діяльність вважаються такими, що перевищують повноваження - ultra vires, а тому вони можуть бути визнані судом неправомірними. Характерною рисою неформальних стосунків місцевих органів є право вступати в асоціації, які періодично проводять конференції та збори, під час яких відбувається обмін досвідом роботи; розглядаються шляхи вирішення актуальних проблем; обговорюються питання, які потребують законодавчої реформи або особливої уваги центральних органів влади та ін.

До структури місцевих органів Великобританії входять рада і штат чиновників. У кожному графстві та окрузі утворюється рада. що складається з голови і радників та має назву "Головна рада".

Радники обираються на засадах загального виборчого права. Відповідно до закону дієздатна особа, що має британське підданство або громадянство Ірландської Республіки і до дня виборів досягла 21-го року, може бути обрана та бути членом органів місцевого самоврядування. Крім того, така особа має також відповідати одній з таких вимог: а) до дня виборів вона володіє та потім продовжує мати право на обрання органу місцевого самоврядування, до якого бажає бути обрана; б) вона впродовж 12 місяців, що передують дню виборів, володіє як власник або орендує землю чи будинок (з прилеглою ділянкою землі) у відповідному районі; в) її основне або єдине місце роботи впродовж 12 місяців знаходиться в цьому районі.

Радники обираються на 4 роки, але щороку їх склад оновлюється на 1/3. Кількість радників чітко не визначена, як правило, ради досить численні (деякі налічують більше 100 чоловік). Обрання радників має свої особливості. Після публікації у пресі повідомлення про проведення виборів, будь-яка особа може отримати документ про висунення кандидатом у радники, підписаний особами, які його висувають, та 8 виборцями цього виборчого округу. Особа, що бажає бути обраною радником, передає цей документ зі своєю заявою про згоду балотуватися до відповідного органу, що забезпечує проведення виборів.

Якщо на день голосування кандидатів висунуто більше ніж необхідно обрати радників, то проводиться голосування. Якщо кількість висунутих кандидатів дорівнює кількості місць у раді, усі вони оголошуються обраними без голосування ранком у той день, на який призначені вибори.

Радники не мають права отримувати будь-яку винагороду або платню. Виконання функцій радника вважається виконанням громадських обов'язків. Проте певні виплати муніципальним радникам все ж можуть бути передбачені. Радник може отримати: виплату добових, транспортних витрат і витрат на харчування, під час проведення засідання ради або комітету; відшкодування збитку, який зазнав радник через вимушену відсутність на роботі; виплату утримання в зв'язку з присутністю на конференціях, що проводяться за межами території ради.

Член ради може відмовитись від посади тільки письмово. Кожен місцевий орган, відповідно до закону, призначає спеціального посадовця, якому будь-який радник може подати письмову заяву про відмову від посади, підписану ним самим. Заява про відмову від посади, передана та отримана в установленому порядку, не може бути витребувана назад та набуває чинності негайно.

У тих випадках, коли член ради має фінансову зацікавленість (пряму або непряму) в будь-якій справі, що обговорюється в раді за його присутності, він повинен негайно повідомити про це та утриматись від участі в обговоренні чи голосуванні з цього питання. Критерії визначення прямої або непрямої зацікавленості встановлені законом. Дотримання цього правила не просто моральна норма, а юридичний обов'язок, ухилення від виконання якого тягне за собою застосування щодо винного заходів впливу: накладення штрафу або кримінальне переслідування.

Голова ради (якщо округ має статус "міста", то голова ради, як правило, іменується "мером", хоча його статус від цього не змінюється), на відміну від багатьох інших країн, не призначається на весь термін повноважень ради. Голова ради обирається щороку навесні, під час зборів ради, з числа радників (це питання є першим порядку денного щорічних зборів ради). Термін перебування одного радника на посаді голови ради невизначений і фактично може скласти 4 роки, тобто весь термін дії депутатського мандату. Причини тому такі: з одного боку, згідно із законом термін повноважень голови 1 рік і тому щороку проводяться перевибори; з іншого боку, голова обіймає посаду до тих пір, поки він влаштовує раду, а тому не втрачає можливості бути переобраним. Голосування щодо обрання голови проводиться відкрито, а рішення приймається більшістю голосів.

Голова ради, на відміну від радників, отримує платню від ради і в такому розмірі, який рада визнає розумним. Голова ради не має спеціально встановлених законом функцій. Зазвичай він керує засіданнями ради, має право вирішального голосу (при рівності голосів), за посадою є членом більшості або усіх комітетів (комісій) ради.