Розділ «Тема 14. Адміністративні реформи в окремих зарубіжних країнах»

У 1980-х роках розпочалося глобальне реформування в сфері державного управління, яке зачепило багато країн - від Китаю до США. Ці реформи націлені на досягнення широкомасштабних завдань: переосмислення ролі держави й урядових організацій та їх взаємовідносин із громадянами. В багатьох країнах люди вимагають зменшення рівня оподаткування та підвищення якості адміністративних послуг. У зв'язку з цим уряди різних країн опинилися перед однаковою проблемою необхідності пошуку способів підвищення якості й збільшення кількості адміністративних (державних) послуг за відсутності збільшення або навіть при зменшенні видатків на утримання держави.

Уряди різних країн намагалися замінити традиційні вертикально-ієрархічні системи адміністративної звітності на основі правил і норм, що розробляються органами вищого рівня і передаються для виконання на нижчі рівні влади, такими системами, в яких ефективність роботи влади оцінюється не за показниками виконаних заходів, завдань і використаних коштів, а за показниками досягнутих результатів та корисності для безпосереднього споживача державних послуг.

Усі ці напрями реформування державного управління у різних країнах світу в загальному прояві були спрямовані на заміну традиційних засобів і способів адміністрування (що базуються на правилах, авторитетові й повноваженнях влади) більш ринковими механізмами адміністративного впливу. Проте подібні системні перетворення не означають механічної заміни способів регулювання, адже існує низка сфер адміністративного управління (наприклад, сфери охорони здоров'я і безпеки), у яких неможливо цілковито покладатися на ринкові механізми.

Україна сьогодні потребує масштабної модернізації всіх сфер життя. Сьогодні термін "модернізація" стає досить популярним, але й досі відсутнє цілісне бачення цього процесу як у змістовному, так і операційному плані. Модернізація - це, перш за все, комплексний процес реформування існуючих та створення нових політичних, правових, економічних та суспільних інституцій, а також запозичення тих культурних норм, які відповідають кращим стандартам і цінностям розвинутих демократичних країн. Суть модернізації - оновлення або створення нових інституцій, що створюють умови для перетворення міжлюдських стосунків у сфері політичних, правових, економічних, суспільних відносин на сучасних засадах визнання принципів демократії, верховенства права та прав людини, ринкової економіки, соціальної держави, усталених міжнародних норм співіснування країн. Важливим елементом такої модернізації є докорінна зміна формату спілкування держави та громадян. В цьому контексті ключовим завданням модернізації є забезпечення раціональної організації державних інститутів, у тому числі шляхом проведення адміністративної реформи. Вивчення досвіду проведення адміністративної реформи в інших країнах є важливим чинником для оцінки ефективності адміністративної реформи, яка проводиться в Україні.

1. Адміністративні реформи в зарубіжних країнах (загальна характеристика)

2. Основні напрями сучасних адміністративних реформ

Чи є деякі загальні показники адміністративних реформ у західних країнах? Відмінності між чотирма групами країн і внутрішньогрупові диференціації змушують шукати своєрідність у стилі і структурах змін у державному управлінні.

Ряд досліджень свідчить про те, що при загальній спрямованості адміністративних реформ між групами країн і між країнами є багато відмінностей у ставленні до реформ, ступені їх глибини і способах здійснення.

Слід, мабуть, погодитися з відсутністю певної загальної та одночасної хвилі в проведенні адміністративних реформ, разом із тим можуть бути знайдені деякі спільні риси, і про це свідчать результати досліджень багатьох вчених з різних країн.

Вже той факт, що практично всі уряди пішли на часткову або більш радикальну перебудову системи управління публічним сектором, говорить про те, що адміністративні реформи виявилися загальною потребою, хоча і в різний час і з різною інтенсивністю.

Вони здійснювалися урядами, формованими політичними силами різного спрямування: консерваторами, лібералами, соціалістами.

У всіх країнах реформи перебували під впливом двох основних факторів - ринку і демократії. Про обгрунтованість реформ свідчить той факт, що адміністративні реформи ще не завершилися ні в одній країні, хоча вже спливає другий десяток років із того часу, як про них дізналося суспільство.

Більше того, є переконливі доводи, що адміністративні реформи перетворюються на постійний елемент державного управління в умовах нестабільного постіндустріального суспільства.

Потреба в проведенні адміністративних реформ ставала все більш нагальною в кінці 70-80-х років у зв'язку з низкою економічних, соціальних і політичних обставин. Найбільш очевидно вона виявилася в англосаксонських країнах, звідки в подальшому були запозичені багато теоретичних ідей та практичний досвід.

Насамперед потреба адміністративних змін визначалася економічними і соціальними причинами, які були зрозумілі консервативним урядам, що прийшли до влади в цей час у ряді західних країн. Мабуть, основною причиною виступив зростаючий тиск на державні витрати комбінації факторів соціального порядку, викликаних збільшенням числа пенсіонерів при катастрофічному зниженні економічно активного населення, зростанням безробіття і постійним зростанням споживчих очікувань населення не тільки щодо загальних стандартів життя, а й щодо стандартів громадських послуг, що надаються державою.

Хоча ці положення стосуються насамперед Великобританії, але в інших країнах на перший план теж були висунуті економічні і соціальні питання, пов'язані з потребами населення та фінансовими, організаційними можливостями держави щодо їх задоволення. Зростаючий дефіцит державного бюджету в цих умовах змушував уряд йти на рішучі заходи щодо реформування державного управління з метою більш раціонального витрачання ресурсів і підвищення ефективності їх використання. Економічний підхід до державного управління та державної служби став домінантою політики їх реформування. У центр реформ було поставлено проблему ефективності у всіх її формах - економічній, соціальній, організаційній.

Необхідно зазначити, що термін "публічне управління" (англ. public management), який замінив термін "публічне адміністрування" (англ. public administration), вперше використовує англійський державний службовець Десмонд Кілінг у 1972 p.: "Публічне управління - це пошук у найкращий спосіб використання ресурсів задля досягнення пріоритетних цілей державної політики". Поява нової форми управління у публічній сфері була спричинена потребою модернізувати організаційні структури і процедури, які вони використовують для того, щоб усі інституції публічної сфери працювали краще. Публічне управління стосується ефективного функціонування всієї системи політичних інституцій. У літературі можна знайти багато різних визначень публічного адміністрування та публічного управління. У глосарії Програми розвитку 00 H знаходиться твердження про те, що термін "публічне адміністрування" має два тісно пов'язаних значення: 1) цілісний державний апарат (політика, правила, процедури, системи, організаційні структури, персонал тощо), який фінансується за рахунок державного бюджету і відповідає за управління і координацію роботи виконавчої гілки влади та її взаємодію з іншими зацікавленими сторонами в державі, суспільстві та зовнішньому середовищі; 2) управління та реалізація різних урядових заходів, що пов'язані з виконанням законів, постанов та рішень уряду та управління, що пов'язане з наданням публічних послуг.

Щодо терміна "публічне управління", то Програма розвитку ООН послуговується визначенням, запропонованим американським ученим Джеєм М. Шавріцом у Міжнародній енциклопедії державної політики та адміністрування: "Публічне управління - це галузь практики та теорії, яка є ключовою для публічного адміністрування та зосереджена на внутрішній діяльності державних установ, зокрема на вирішенні таких управлінських питань, як контроль, керівництво, планування, організаційне забезпечення, забезпечення інформаційними технологіями, управління персоналом, та оцінка ефективності". Відповідно до теорії публічного управління діяльність уряду і неприбуткових організацій в деяких важливих питаннях є подібною до діяльності установ приватного сектора. Таким чином, одні й ті самі управлінські інструменти, що максимізують ефективність та результативність роботи, можуть використовуватись як у приватному, так і у публічному секторі. Належне публічне управління має бути сфокусоване на забезпечення спроможності задля досягнення результатів. Роль менеджерів у публічному секторі полягає у тому, щоб заохочувати працівників, а також представників широкої громадськості та окремих організацій, працювати разом для досягнення результатів, на які вони, можливо, мають незначний безпосередній вплив, зважаючи на децентралізацію влади.

Економічний підхід до адміністративних реформ виразився в понятті переходу від державного адміністрування до державного менеджменту, що спричинило серйозні зміни в теорії та практиці державного управління. Хоча реформи шляхом державного менеджменту не всіма приймаються і, за оцінками деяких дослідників, наприклад Джеймса Томпсона, "не працюють" у США, проте в цілому в західних країнах явно домінують риторика менеджменту і такі самі засоби управління в публічній сфері.