Розділ «2. Державна служба США»

Сполучені Штати Америки є провідною державою світу з розвинутим демократичним ладом, і хоча мають федеративний державний устрій, накопичили багатий досвід забезпечення демократичних цінностей у повсякденній роботі державного апарату.

Проголосивши себе захисником демократичних цінностей у світі, США з готовністю налають консультації та всіляку підтримку країнам, які звертаються до них за допомогою. Але, на жаль, у вітчизняних наукових колах вивчення американського досвіду побудови державного управління не отримало широкого розповсюдження. Значно більшу увагу питанню, що досліджується, приділяють російські науковці. Слід окремо відзначити цілий цикл статей І. Василенка, в яких ґрунтовно проаналізовано побудови державної служби в США та в інших країнах так званої західної демократії. Цілий масив матеріалів для вивчення та аналізу міститься в російському виданні "Вестник государственной службы".

У ретроспективі процес централізації адміністративно-державного управління в США відбувався досить нерівномірно. Американська федеративна система припускає певну економічну автономію й досить широкі політичні повноваження штатів і місцевих органів влади.

Американські політологи У. Беннет і К. Превит вважають, що федеральний уряд у США є продуктом штатів, які виступають у союзі: "основою федералізму є той факт, що штати передували утворенню Союзу".

Розвиток продуктивних сил наприкінці XIX-початку XX ст. не міг не вплинути на еволюцію децентралізованого державного апарату. "Велика депресія" 1929-1932 рр. порушила питання про "термінову мобілізацію засобів державного регулювання". Стало очевидно, що тільки федеральний рівень влади з його нереалізованими можливостями державного регулювання здатний пом'якшити наслідки кризи. Тому "новий курс" Ф. Рузвельта був спрямований на розширення масштабів державного втручання в економіку й концентрацію в рамках федерального уряду найважливіших бюджетних, адміністративних і управлінських важелів і ресурсів.

Адміністрація штатів і місцева влада стали все частіше скаржитися на те, що вони виявилися "замкненими" у лещатах федеральних програм, які не враховують дійсних місцевих потреб. Президенти Р. Ніксон і Р. Рейган думали, що в них є відповідь на цю проблему: потрібно піти від "цільових" дотацій до більше широких, узагальнених дотацій і до "участі в прибутках".

Обидва президенти називали свої програми "новим федералізмом", маючи на увазі повернення частини адміністративної влади й контролю штатам. Але ці ідеї не принесли бажаних результатів.

На сьогодні у країні 14 урядових департаментів, у яких зайнято від 85 до 90% всіх федеральних державних службовців. Вони мають спільну структуру, хоча можуть відрізнятися за розмірами та за своїми функціями. Кожний очолюється секретарем, що призначається Президентом зі схвалення сенату. Заступники секретаря і помічники секретарів одержують також політичне призначення. Ця система відрізняється, наприклад, від британської, де чиновники, що відповідають заступникам секретаря в США, є працівниками постійної державної служби.

Основною функцією урядових департаментів є проведення законодавчої і виконавчої політики. Наприклад, Департаменту сільського господарства доручено підтримувати запропоновані Конгресом ціни на сільськогосподарську продукцію. Дуже часто, коли виникає суперечливе питання, єдиним способом, яким Конгрес може забезпечити мінімальну більшість, необхідну для проходження законопроекту, є формулювання питання в найбільш загальних, політично нейтральних термінах. Таким чином, парламент часто дає лише загальний напрям політики.

Урядові департаменти підрозділяються на бюро, які очолюються частіше професійним чиновником. Наприклад, бюро статистики праці є частиною департаменту, і керівники бюро мають велику дискреційну владу, незважаючи на те, що вони повинні діяти в рамках постійного законодавства й адміністративної політики. Крім того, урядові департаменти підтримують місцеві установи в кожному штаті, і єдина адміністративна політика превалює на всіх відомчих рівнях.

Федеральні агентства виконують одну, але досить складну функцію, що іноді може бути більше політичною, ніж адміністративною. Наприклад, Інформаційне агентство Сполучених Штатів - ідеологічне. Його функція полягає в тому, щоб представляти США у сприятливому світлі й завойовувати міжнародну підтримку американської політики. Однак існують і політично нейтральні агентства, такі як НАСА - Національне агентство по аеронавтиці й дослідженню космічного простору. Кожне агентство очолюється одним адміністратором, якого призначає Президент і якого він може зняти з поста.

Федеральні корпорації, що належать уряду, є поєднанням урядових агентств і підприємств приватного бізнесу. Хоча голови корпорацій призначаються Президентом (за згодою сенату), вони мають значну автономну владу. Корпорації можуть, наприклад, прийняти своє власне рішення, як розподілити й куди спрямувати фонди, які асигнувала законодавча влада. Федеральні корпорації діють відповідно до основних керівних напрямів, установлених конгресом. Лише незначне число корпорацій є прибутковими, тому вони залежать від щорічних урядових субсидій.

Незалежні постійні агентства створені для економічного регулювання приватного бізнесу, що безпосередньо впливає на суспільний добробут. Вони мають значну владу, отриману від Конгресу. Наприклад, Конгрес уповноважив Постійну ядерну комісію заморожувати роботу атомних станцій, якщо не забезпечується їхня безпека. Такі рішення, як правило, підтримуються в судах. Однак незалежні постійні агентства є об'єктом значної критики. Багато політологів уважають, що агентства перебувають під величезним впливом тих самих галузей промисловості, чию діяльність вони повинні контролювати. Справа в тому, що більшість членів комісій у минулому були співробітниками приватних підприємств і, як говорять критики, вони більше зацікавлені в задоволенні інтересів підприємців, ніж у забезпеченні захисту населення. У цій критиці є частка правди, але необхідно визнати, що службовці агентств повинні розбиратися в тій галузі промисловості, яку вони контролюють.

Така в цілому характеристика організації федеральної бюрократії в США. Діяльність американських службовців регулює Закон про цивільну службу. Наприкінці 1970-х років у країні було проведено великі реформи Інституту цивільної служби.

Закон про реформу цивільної служби був розроблений адміністрацією Картера і прийнятий конгресом у 1978 р. Відповідно до нього Комісія цивільної служби припинила своє існування. її функції були поділені між Бюро управління персоналом і Радою з захисту системи заслуг. Потім була створена Федеральна рада з управління трудовими відносинами. Нові агентства почали функціонувати з 1 січня 1979 р. Окремо була створена Комісія з рівних можливостей зайнятості, що взяла на себе функції контролю за дотриманням Закону про цивільні права, спонукаючи федеральний уряд до розслідування певних скарг з дискримінації.

На Бюро управління персоналом покладено завдання забезпечення централізації й координації кадрової роботи в апараті адміністративно-державного управління. До компетенції Бюро входить призначення службовців на посади та їхнє просування по службі, оцінка їхньої праці, підвищення кваліфікації, заохочення й покарання, вироблення рекомендацій з удосконалювання кадрової роботи. Що стосується Ради з захисту системи заслуг, то її повноваження зводяться до забезпечення дотримання законів цивільної служби щодо найму, звільнення й проходження служби відповідно до принципів "системи заслуг". Існує дев'ять основних принципів системи заслуг, включених до законодавства: рекрутування службовців з усіх сегментів суспільства з підбором і просуванням на основі здатностей, знань і вмінь при справедливому і відкритому змаганні; справедливе і безстороннє ставлення в процесі управління персоналом без залежності від політичних поглядів, раси, кольору шкіри, релігії, національного походження, статі, сімейного статусу, віку або інвалідності з належною повагою до конфіденційності особистого життя й конституційних прав; рівна оплата за роботу рівної цінності з обліком як національного, так і місцевого рівня оплати працівників приватного сектора у поєднанні з заохоченням і визнанням відмінного виконання роботи; високі стандарти чесного поводження й турботи про суспільний інтерес; діюче й ефективне використання федеральної робочої сили; збереження добре працюючих службовців, виправлення роботи тих, чия діяльність неадекватна, і розлучення з тими, хто не може й не хоче задовольняти необхідним стандартам; поліпшення роботи шляхом ефективного навчання й підготовки; захист службовців від необгрунтованих дій, персонального фаворитизму або політичного примусу; захист службовців від покарань за законне розкриття інформації.

Професійні цивільні службовці обіймають посади, розподілені в ієрархічному порядку за 18 категоріями Генеральної схеми посад відповідно до складності й відповідальності роботи й ступеня участі кожної категорії у процесі прийняття рішень та управління. Характеристика й опис кожної з 18 посадових категорій затверджені в законодавчому порядку.

Категорії 1-4 відносять до нижчого персоналу адміністративних установ. Службовці цих категорій виконують найпростішу роботу або роботи, що мають деяку частку відповідальності, під безпосереднім спостереженням. Від цих службовців або взагалі не потрібно винесення незалежних суджень, або допускається, але обмежено - "відповідно до встановленої політики й процедури". їхня кількість становить 21,1% загального числа службовців у апараті адміністративно-державного управління.

До категорій 5-8 належать службовці, які виконують роботу, що вимагає спеціальних знань і підготовки, здатностей до індивідуальної роботи.