Розділ «Тема 1. Загальна характеристика адміністративного права зарубіжних країн»

Сьогодні адміністративне правознавство оцінюється з двох позицій: як метод і як наука. В історії політико-правової думки чимало прикладів використання методу порівняльного правознавства в дослідженнях, що проводяться з давніх часів. Трактат Арістотеля "Про політику" присвячений вивченню 153 конституцій грецьких і варварських міст. Дослідники зазначають, що ще Солон використовував порівняльний метод при створенні Афінських законів. У середні століття робилися спроби порівняння римського права і релігійного права. Твір Шарля Луї Монтеск'є "Про дух законів" є класичним прикладом використання методу порівняльного правознавства для встановлення принципів "належної" системи управління. Таким чином, наука порівняльного правознавства народилася з окремих досліджень. її остаточне формування, становлення та розвиток, визначення об'єктів, цілей і завдань, методів дослідження вчені пов'язують з другою половиною XIX ст., появою компаративістики (від англ. compare - порівнювати). У 1869 р. в Парижі заклали основу Інституту порівняльного законодавства", а в 1900 р. там же відбувся І Міжнародний конгрес з порівняльного права. Відтоді порівняльне правознавство набуло наукового характеру.

Порівняння правових систем різних країн дозволяє краще знати і вдосконалювати власне національне право. З давніх часів і досьогодні суб'єкти нормотворчої діяльності використовують порівняння для поліпшення власних нормативно-правових актів різного рівня, запозичуючи передовий досвід зарубіжних країн. Низка вдалих реформ в одних країнах через кілька років відтворювалася в інших країнах, звісно, з урахуванням особливостей національного законодавства, традицій цих країн, цілей і завдань, що необхідно було вирішити. Порівняльне правознавство мало і має велике значення для українського законодавця.

1. Зміст та мета порівняльного адміністративного права

2. Становлення та розвиток адміністративного права

У загальному розумінні адміністративне право безпосередньо пов'язане із регулюванням владної управлінської діяльності держави, яка з'явилася одночасно з виникненням публічної влади. Але системне правове регулювання державного управління з'являється тільки з часів Середньовіччя, а точніше - в період абсолютизму. Тоді держава докладно регламентувала життя своїх жителів, визначала способи отримання фінансових коштів, встановлювала форми контролю за громадською моральністю тощо. З часом почали змінюватися форми і методи такої діяльності, зміст відносин держави і громадян тощо. Усі ці процеси безпосередньо пов'язані із формуванням адміністративного права.

Адміністративне право у своєму розвитку пройшло три основні етапи, які в юридичній літературі отримали назви: камералістика, поліцейське право і сучасне адміністративне право, що обмежує вільний розсуд публічної адміністрації у її відносинах з людиною. Кожна з них, відповідно до наявних соціально-економічних умов, виконала функції обов'язкового інструменту щодо прогресивних зрушень у сфері регулювання правових відносин, створила можливості для становлення та існування адміністративного права у його сучасному вимірі.

Для усвідомлення їх ролі в інституалізації цієї юридичної галузі необхідно мати на увазі, що вони не є послідовно змінюючими один одного етапами соціальної практики, мають різні передумови виникнення і паралельно існували на тривалих відрізках історії. У той самий час, на фазах еволюційних змін між ними збуджувались інтеграційні зв'язки, які породжували нові властивості стосунків людини з владою. Кінцевим результатом їх взаємодії виявилась нова юридична галузь - адміністративне право.

Камералістика (від нім. Kameralistik, фр. Cameralistique, від пізньолат. camera - скарбниця) у загальному розумінні являла собою спеціальний цикл адміністративних та економічних дисциплін, які викладалися в європейських середньовічних університетах, а також з 2-ї половини XIX ст. - в університетах Росії. Своє найменування вона отримала від камеральних управлінь, що створювалися в середні віки князями, герцогами і королями, які мали велике власне господарство. Для підготовки чиновників і управляючих господарством великих феодалів на особливих факультетах університетів та в спеціальних школах (камеральні школи) викладалися науки, що одержали назви камеральних і охоплювали головним чином гірничу справу, лісове та сільське господарство. К. Маркс охарактеризував камералістику як мішанину "... разнообразнейших сведений, чистилищный огонь которых должен выдержать каждый преисполненный надежд кандидат в германские бюрократы".

Метою камеральної діяльності було збільшення статків властителя, отримання максимально можливих прибутків. Підвищена потреба у фінансах для утримання двору (держави), чиновництва та військових відіграли визначальну роль у становленні наукових знань і уявлень камералістики. М. Оссе (1506-1557) показав у своєму політичному заповіті (заповіті від 1556 р.) зразок уряду і управління територіальної держави епохи часів Реставрації. Г. Обрехт (1547-1612) у творі "П'ять різних секретів політики при визначенні на службу, змісті і збільшенні хорошої поліції" (1617 р.) склав проект загальної програми управління, в якій в якості предмета управління вперше були визначені суспільні відносини і взаємини людини з державою, правлінськими органами, поліцейськими установами. Камеральна наука виробила власні методи дослідження управління та його структурну організацію.

У XVIII ст. бурхливий розвиток науки управління супроводжувався зростанням наукових доробок з проблем управління, які почали набувати не стільки теоретичного як практичного характеру. Значна увага приділялася підвищенню ефективності управління з метою посилення та поширення державної влади, підвищення збирання податків і зборів, підтримки господарства і загального добробуту.

Знання щодо камеральної діяльності у період феодалізації існували у вигляді управлінських рекомендацій щодо задоволення фінансово-майнових потреб.

З перетворенням управління на важливу правову галузь поступово почалося формування адміністративного права. Воно створювало власну термінологію, правові норми, визначало форми і методи діяльності. Проте дані знання не були систематизовані, мали довільний і спрощений за формою і процедурам порядок застосування. Тому камеральне право (право, що регулювало державне господарство) і камеральна наука відображали реальний стан речей того часу і стали підґрунтям для формування нового етапу розвитку адміністративного права - поліцейського права, яке в XVII-XVIII ст. особливо швидко розвивалося у Франції, Пруссії, Голландії та Швеції.

Поліцейське право

Термін "поліція" походить від грецького "поліс", тобто "місто-держава". Починаючи з XVII ст. проблеми змісту діяльності поліції, механізму її функціонування та інші питання правового характеру набули особливої актуальності, сприяючи зародженню поліцейсько-правової теорії, формуванню поліцейського права. Так, у середині XVIII ст. німецькі дослідники наголошували, що поліція - це "загальне управління тим, що належить до облаштованості та зручності життя, до добробуту, чистоти, доброго порядку, зміцнення держави". Із терміном "поліція" ототожнювалося внутрішнє управління, а література з управління йменувалася "поліцейською наукою", що охоплювала описи управлінських справ (випадків, заходів) і виданих у зв'язку з цим інструкцій та практичних вказівок щодо вчинення адміністративних дій. Призначення державної поліцейської діяльності вбачалося у забезпеченні добробуту, безпеки, "щастя громадян".

Поліцейське право як самостійна галузь права сформувалося у Німеччині на основі науки камералістики. Цей процес розпочався наприкінці XVII ст. і тривав до початку XIX ст. Ґрунтуючись на понятті суспільного блага, наука про поліцію спочатку сприймала поліцейську діяльність переважно з філософсько-історичної точки зору. Фундатори німецької поліцеїстики Й. фон Зонненфельс та Іоган Генріх Готллоб Юсті одну з визначальних цілей держави вбачали у забезпеченні внутрішньої безпеки та уведення в науковий обіг дефініції "благочиння" (внутрішнього управління). Іоган Генріх Готллоб Юсті визначав благочиння як науку управління внутрішніми справами держави з метою гармонізації приватних інтересів із загальним благополуччям. Й. фон Зонненфельс наголошував на доцільності звуження поняття "благочиння" до внутрішньої безпеки держави, яку він поділяв на публічну та приватну. Публічна внутрішня безпека ним визначалася як стан, перебуваючи в якому держава за будь-яких умов на основі загального підпорядкування верховній владі може убезпечитися від деструктивної діяльності суспільних станів або окремих осіб. Приватна внутрішня безпека торкалася діяльності фізичних осіб, питань честі і власності громадян.

На час створення поліцейського права поняття "поліція" охоплювало майже всю сферу діяльності держави, предметом поліцейського права визначалася сукупність державних і суспільних заходів з метою сприяння інтересам (матеріальним і духовним) народу. Занадто широке коло об'єктів і невизначеність статусу поліцейського права в категоріальному апараті тогочасної юридичної науки тривалий час гальмувало його розвиток.

Ствердження феномена поліцейського права було об'єктивно обумовлено нагальною потребою підвищення ефективності централізованого державного управління шляхом упорядкування нормативних актів, що регламентували юридично значущі суспільні відносини, пов'язані із застосуванням державного примусу. Централізація державного управління значною мірою ґрунтувалася на доктрині "поліцейської держави", що сприяла посиленню ролі поліції у системі органів державної влади, оскільки передбачала необхідність детального нормативного регламентування усіх сфер суспільного життя й можливість втручання держави у приватне життя громадян. Компетенція спеціалізованих органів значно розширювалася, охоплюючи практично всю адміністративну функцію держави.

Водночас ідея тотальної "поліцеїзації" суспільного життя була сприйнята не усіма країнами Європи. Зокрема в Англії, Уельсі та Шотландії окреслилася тенденція до зміцнення системи місцевого самоврядування і децентралізації поліцейської діяльності.

Як засвідчила практика, в країнах континентальної Європи глобальна поліцейська турбота про "безпеку та добробут" негативно відбилася на економічному та політичному розвитку. Розуміння безперспективності спроб втілення ідеї "поліцейської держави" в умовах бурхливого промислового розвитку і соціальної стратифікації суспільства спричинило її подальшу трансформацію у бік буржуазної правової держави. Ревізуючи середньовічну державно-правову доктрину, Г. Г. фон Берг у "Довіднику з німецького поліцейського права" одним із перших здійснив спробу обмежити (уточнити) поліцейську діяльність відповідно до буржуазних правових принципів. Дефініція "поліція" ним була редукована і тлумачилася, з одного боку, як державна репресія заради загального блага ("репресія у сфері безпеки"), а з іншого - як спеціальні адміністративні органи, уповноважені використовувати нагляд і примус з метою охорони громадського порядку та боротьби з правопорушеннями.