Розділ «3. Адміністративні послуги у Франції»

Статичну категорію юридичних осіб публічного права "пожвавлює" зміст їх діяльності - service public (публічні служби, надання публічних послуг). Власне, французьке адміністративне право довгий час визначалося через поняття публічних служб. Ще у XIX ст. головне поняття публічної влади поступилося своїм місцем публічній службі, або точніше - воно з'явилося в постанові Blanco Трибуналу з конфліктів 1873 р. Концепція публічних служб базується на виникненні держави з суспільного договору. Така держава легалізувалася через свою діяльність - діяльність з надання публічних послуг. (По суті, категорія державних "послуг", що запроваджується в нашій країні - це і є частково публічні служби по-французьки, з тією лише різницею, що публічні служби у французів - родове поняття, що об'єднує усі види загальнозначущої діяльності публічних осіб.)

Важливо зрозуміти, що публічна служба -- це не орган або організація, а діяльність, яка викликана загальним інтересом. Саме поняття загального інтересу теж важко визначити, воно залежить від часу і обставин. Наприклад, у 1966 р. Державна рада Франції визнала, що будівництво муніципального казино відповідає загальному інтересу, оскільки забезпечить розвиток туризму. Крім того, загальний інтерес задовольняють не лише публічні служби, а й приватні компанії, наприклад гаражні кооперативи.

Як писав Луї Ролан, з чиїм ім'ям пов'язана класична школа публічних служб університету Бордо, у визначенні публічних служб закладені три досить прості ідеї. Перша - ідея підприємства: кожна публічна служба має свій персонал, майно, використовує юридичні процедури і техніку для досягнення певного результату. Друга - ідея задоволення колективних потреб. Третя - ідея залежності від уряду (адміністрації), що здійснює керівництво службою тією чи іншою мірою.

Публічні служби - це "обов'язкова" діяльність держави, як на національному, так і на локальному рівні: матеріальна (юстиція, пошта, телефон, вода, газ, електрика, прибирання сміття, дитячі сади), фінансова (субвенції, кредити, соціальна допомога, стипендії), культурна (публічна освіта). Вони можуть бути як традиційними для держави, які забезпечують її суверенітет (правосуддя, поліція, оборона, податки, грошова справа, закордонні справи), так і соціально-культурними (освіта, охорона здоров'я).

Спочатку вважалося, що публічні служби несумісні з комерційною діяльністю - якщо від експлуатації платних муніципальних паркомісць є прибуток, то це комерційна діяльність, а не публічна служба. Проте з роками антагонізм публічних служб та комерційної діяльності пройшов, що зрештою виразилося у визнанні можливості для комерційної організації надавати публічні послуги. Початком розвитку таких публічних служб комерційного характеру стало прийняття постанови Трибуналу з конфлікти) 1921 р. в справі західно-африканського комерційного товариства. Комерційні публічні служби беруть плату зі своїх користувачів, вони організовані і функціонують на кшталт приватних.

Розподіл публічних служб за характером на адміністративні або комерційні необхідний для визначення галузей права, що поширюють на них свою дію. Якщо раніше адміністративне право застосовувалось до усіх публічних служб, то після визнання існування публічних служб комерційного характеру ситуація змінилася. Для них встановлений змішаний правовий режим, оскільки до їх діяльності застосовується й приватне право. Треба враховувати, що у будь-якому разі правовий режим публічних служб завжди включає правила публічного права, з різним рівнем підлеглості адміністративному праву.

Класичний розподіл публічних служб на адміністративні та комерційні постійно доповнюється. Класичні публічні служби створюються законодавчою владою, а конституційні - створюються з питань, що передбачені Конституцією. Згідно з абз. 9 Преамбули Конституції від 27 жовтня 1946 р. (це частина діючої французької Конституції) - будь-яке майно, будь-яке підприємство, експлуатація якого має або набуває характеру національної публічної служби або фактичної монополії, має бути власністю суспільства. Практичне значення категорії конституційних публічних служб полягає в тому, що вони не можуть бути передані в приватний сектор. Деякі з них згадані безпосередньо в тексті Конституції (публічна освіта), інші ж конституційні, виходячи з їх статусу: армія, суд, державні фінанси.

При достатній розвиненості системи публічних служб у ній залишаються проблемні аспекти. Наприклад, існують публічні служби "з подвійною особою", класифікувати які точно практично неможливо.

Публічні служби функціонують відповідно до певних принципів. У класичній концепції їх три. Перший принцип - безперервність. Він означає, що публічні служби не можуть призупиняти свою роботу. В зв'язку з цим не затихають дебати навколо права на страйк, що має у Франції усеосяжний конституційний характер - страйкувати можуть всі (державні службовці, авіаслужби, залізниці). Другий - рівність. Рівність тут двоякої властивості - рівність усіх громадян перед публічними службами (доповнюється нейтральністю публічних служб) та рівність громадян у доступі до публічних служб. Часто рівність доповнюється безоплатністю послуг адміністративних публічних служб або цінами, що "вирівнюються", на послуги публічних служб комерційного характеру. Третій принцип - мутабельність (здатність до змін, адаптації) - це обов'язок адміністрації пристосовувати публічні служби до умов, що змінюються.

Як зазначалося вище, сучасна держава далеко не завжди самостійно забезпечує функціонування публічних служб, вона розділяє цю функцію з приватними інститутами. Причому це не обов'язково юридичні особи приватного права; в певних випадках це можуть бути і фізичні особи. Нині активно розвивається такий спосіб управління публічними службами комерційного характеру, як публічно-приватне партнерство - це залучення приватних інвестицій до виконання публічних завдань, що дозволяє і приватному сектору мінімізувати ризики. Публічно-приватне партнерство може полягати в укладенні договору концесії, яким функціонування тієї або іншої публічної служби делегується приватній особі (концесія у Франції - адміністративний договір з публічно-правовим регулюванням). Історично концесія використовувалася для будівництва каналів, залізниць, постачань газу. Сутність її в тому, що приватна особа здійснює управління публічною службою на свій ризик, і винагороду отримує від користувача. За допомогою концесії був побудований тунель під протокою Ла-Манш, що з'єднав Францію і Великобританію, нова гілка наземного метро в Парижі.

Із забезпеченням діяльності з надання публічних послуг пов'язані також публічні постачання (закупівлі) - відшкодувальні адміністративні контракти з постачання, надання послуги і виконання робіт, що укладаються з метою задоволення потреб між юридичними особами публічного права і публічними або приватними особами. Норми, що регулюють умови таких постачань, забезпечення гласності й прозорості у відборі претендентів, порядок укладення і виконання контрактів, містяться в Кодексі публічних постачань (2001 р.).

Отже, публічні послуги - це всі послуги, що надаються публічним (державним та самоврядним) сектором або іншими суб'єктами за рахунок публічних коштів. Державні та муніципальні послуги, разом узяті, складають сферу публічних послуг.

За змістом публічні послуги можна поділити на такі підвиди: освітянські, медичні, комунальні, транспортні, рятувальні, правозахисні, управлінські, в тому числі адміністративні послуги. У деяких джерелах адміністративного права Франції сучасне поняття "публічні послуги" розглядається досить широко, і трактується як надання послуг населенню органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Практика надання комунальних послуг у Франції. Сфера міського господарства у Франції в основному знаходиться у підпорядкуванні комуни - найменшої і найбільш стійкої адміністративно-територіальної одиниці країни. Серед усіх адміністративно-територіальних одиниць найбільшою популярністю у французів користується саме комуна, що наділена великою кількістю повноважень і обов'язків.

Важливу роль у комунальних послугах Франції відіграють об'єднання співвласників житла (ОСЖ), які являються некомерційними споживчими організаціями, що об'єднують власників об'єктів нерухомого майна чи пайовиків. Такі об'єднання створюються з метою управління комплексом нерухомого майна, забезпечення експлуатації цього комплексу, володіння, користування і розпорядження майном. ОСЖ стало узагальнюючим поняттям різних юридичних форм житлової кооперації у Франції.

У сфері міського господарства, крім питань містобудування та будівництва, комуна вирішує велику кількість проблем, що стосуються повсякденного життя громадян. У її компетенції знаходяться питання щодо організації водопостачання, каналізації, вивезення та переробки побутових відходів, технічного обслуговування та освітлення більшості вулиць і доріг, роботи міського транспорту, управління деякими соціально-культурними установами (яслами, бібліотеками, диспансерами тощо), забезпечення громадського порядку, безпеки та дотримання санітарно-гігієнічних вимог.

У Франції комунальні служби є переважно муніципальними. У той самий час досить поширеним є досвід застосування концесій в комунальному господарстві. Ця форма заснована на договорі концесії, відповідно до якого підприємство комунальної сфери передається в експлуатацію приватній фірмі.

Отже, у Франції основний позитивний досвід управління комунальних послуг можна звести до принципу, коли для управління об'єктами життєзабезпечення міст залучаються приватні підприємці, за допомогою механізму концесій та приватизації. Най важливішою складовою комунальних послуг у цих країнах є інформаційні технології. До негативного досвіду можна віднести надмірну роль муніципалітетів.