Розділ «3. Загальна характеристика адміністративного права зарубіжних країн»

У кожній зарубіжній країні існують свої визначення, цілі, завдання, предмет та призначення даної галузі, що характеризується специфікою змісту і наповнення адміністративного права. Незважаючи на те, що поняття адміністративного права в кожній країні своєрідне, все ж можна виділити загальні підходи до визначення цієї галузі права. Загальновизнано, що адміністративне право являє собою систему правових норм, що регулюють публічну адміністративну діяльність і контроль за її здійсненням.

Досліджуючи загальне і приватне у порівнянні управлінської діяльності низки держав світу, можна виділити наступні основні риси адміністративного права:

- адміністративне право, регулюючи публічну діяльність, належить до галузей публічного права. Розподіл права на приватне і публічне, як відомо, був запозичений західними країнами з римського права. Публічне право вважається таким, що приносить користь суспільству в цілому і охороняє публічні, суспільні інтереси. Хоча існує чимало критеріїв виділення публічного і приватного права, на сучасному етапі визначальним стає метод правового регулювання. Публічне право встановлює обов'язкові приписи, надаючи одним суб'єктам владні повноваження, а за іншими закріплюючи обов'язок виконувати встановлені приписи;

- предметом правового регулювання виступає адміністративна діяльність, яка має певні сутнісні характеристики. За визначенням класика французької адміністративно-правової науки А. Файоля, "адмініструвати - означає передбачати, організовувати, розпоряджатися, керувати і контролювати". Таким чином, адміністративна діяльність (адміністрування, управління) передбачає виконання спеціальних функцій: а) планування - вироблення конкретних програм дій (державної політики); б) організації - визначення структур і кадрів для виконання поставлених завдань; в) розпорядництва - видачі конкретних владних приписів з боку публічної адміністрації; г) координації - гармонізації всіх дій і зусиль; г) контролю - перевірки відповідності результатів поставленим цілям;

- регулює насамперед і головним чином адміністративну діяльність, а не структури управління, відповідаючи на запитання: як можна або варто робити. Вельми поширена точка зору, відповідно до якої, на відміну від конституційного права, що має справу з організацією і функціонуванням державної влади в статиці, адміністративне право розглядає ті самі структури в динаміці;

- для адміністративного права саме регулювання управлінських структур або адміністративної діяльності не є самоціллю. Так, у ряді країн, зокрема у Великобританії, Франції та Німеччині, внутрішньо-організаційні правила, що регулюють управлінську діяльність в середині владних структур, не вважаються правовими і не можуть бути застосовані в суді. Правовому регулюванню підлягає переважно зовнішня адміністративна діяльність, що виходить за межі установи. Не наділення адміністрації повноваженнями, а обмеження адміністративної діяльності нормами права і контроль за їх дотриманням - головне призначення цієї галузі;

- використовує імперативно-диспозитивні методи правового регулювання (поєднання владних приписів та заборон з можливостями вільно обирати поведінку в тій чи інший ситуації);

- передбачає можливість застосування відповідними суб'єктами публічної адміністрації заходів державного примусу;

- взаємодіє з великою кількістю галузей права: конституційним, цивільним, фінансовим, бюджетним, податковим, трудовим, кримінальним, муніципальним тощо;

- стимулює економічний сектор і підприємницьку діяльність;

- допомагає у здійсненні та наданні державних (адміністративних) послуг населенню;

- пов'язане з підтриманням правопорядку і громадської безпеки в країні;

- спрямоване на захист громадян, у тому числі від незаконних дій та рішень публічної адміністрації тощо.

Адміністративне право країн континентальної системи являє собою сукупність правових норм, які регламентують, перш за все, організацію системи державного управління, їх взаємовідносини, внутрішню структуру і правовий статус. Крім того, адміністративно-правові норми регулюють відносини між адміністративними установами та окремими громадянами. В англосаксонських країнах адміністративне право розвинулося в самостійну галузь пізніше. Довгий час у Великобританії щодо органів управління застосовувалися норми загального права. З розширенням державного втручання в економіку та інші сфери суспільного життя розвивалась адміністративна діяльність і зміцнювався апарат адміністративної влади. Цей процес супроводжувався появою специфічних норм, що належать тільки до діяльності органів управління. В англосаксонській системі адміністративно-правова нормотворчість зосередилася на виробленні процесуальних гарантій прав приватних осіб проти свавільних дій державних органів. Адміністративне право не регламентує організацію і структуру державного апарату, проте детально регулює практично всі аспекти відносин приватних осіб і адміністративних органів. Адміністративне право зарубіжних країн будується на нормах і принципах законності, пріоритету прав і свобод людини і громадянина, доцільності і необхідності, ефективності, правової стабільності, економічності, професійності.

Визначити зміст адміністративного права повною мірою неможливо, якщо не усвідомити, з якою метою здійснюється адміністративно-правове регулювання. Мета адміністративного права по-своєму визначається в кожній державі, але, як правило, вона має спільні риси в країнах континентальної і англосаксонської правових сімей. В англосаксонських країнах (насамперед, у США) основною метою адміністративного права проголошується захист інтересів приватних осіб від свавілля з боку адміністрації. Обґрунтовується ця мета таким чином. Публічна адміністрація безпосередньо зачіпає життя кожного індивіда і в зв'язку з цим є надто великою потенційною загрозою для природних прав людини, сформульованих ще Т. Джефферсоном - для "життя, свободи і прагнення людей до щастя". У суперечці з приватними особами адміністрація, наділена і матеріальними, і фінансовими, і кадровими ресурсами, знаходиться в більш вигідному становищі, ніж громадянин. Вона здатна захистити свої інтереси і в разі необхідності має достатній арсенал засобів, щоб наполягти на виконанні своїх рішень. Громадяни у суперечках з державою нерідко виявляються безпорадними, і їм в першу чергу необхідний захист з боку закону. Правовий захист громадянину від неправомірних дій адміністрації має гарантувати адміністративне право. Воно покликане визначати жорсткі рамки, в яких може діяти публічна адміністрація, а також обмежувати форми і методи владного впливу держави на суспільство і окрему особу. Оскільки в англосаксонських країнах визнається, що "історія свободи переважно є історією дотримання процедури", головна увага приділяється процесуальним нормам, відповідальності публічної адміністрації та судовому контролю за її діями. Такий підхід заснований на скептичному і вельми реалістичному ставленні до публічної адміністрації.

Процесуальні питання і конфліктна сфера державного управління є переважним об'єктом правового регулювання також і в країнах континентальної Європи, але лише до кінця XIX в. цими проблемами обмежувався предмет адміністративного права. У міру розвитку даної галузі конфліктний підхід викликав неминучу критику. Більша частина питань державного управління виявлялася поза сферою дії адміністративного права, адже адміністративна діяльність не завжди завершується виникненням конфліктних ситуацій. На сучасному етапі країни континентальної правової сім'ї цілями адміністративного права проголошують не тільки захист індивіда від неправомірних дій адміністрації, але також забезпечення ефективної діяльності публічної адміністрації та участі суспільства у процесі прийняття адміністративних рішень. Адміністративне право певною мірою стає правом публічної адміністрації, вивчає не тільки конфлікти в управлінській сфері, а й принципи організації публічної адміністрації, її внутрішні структурні ланки.

Країни, що розвиваються, також перейняли основні принципи адміністративного права своїх колишніх метрополій. Однак у розуміння основних цілей цієї правової галузі вони привнесли й нові моменти. Перехідний характер розвитку, необхідність подолання наслідків колоніалізму, політична нестабільність поставили нові завдання перед адміністративним правом незалежних держав. Поряд із загальновизнаними в країнах Північної Америки та Західної Європи цілями такі держави проголосили, що адміністративне право має, з одного боку, сприяти стабілізації управління, в з іншого - стимулювати суспільний розвиток.

Історія розвитку адміністративного права свідчить: найбільш ефективна ця галузь у тому випадку, якщо її головним завданням стає вирішення конфліктних ситуацій як усередині адміністрації, так і між адміністрацією та громадянами.

Такими ідеями пронизаний і предмет адміністративного права. Визначення предмета адміністративного права залежить, з одного боку, від розуміння місця даної правової галузі в системі права конкретної країни і рівня розвитку адміністративного права, а з іншого-від постійно мінливого змісту адміністративної діяльності держави. У країнах континентальної правової сім'ї предмет адміністративного права визначено чітко. В нього включаються всі питання публічного управління: створення, структура, функції, організація діяльності адміністративних органів та установ; адміністративні акти; адміністративні процедури; публічна служба; контроль за адміністративною діяльністю, у тому числі організація адміністративних судів та адміністративне судочинство.