Розділ «Тема 14. Адміністративні реформи в окремих зарубіжних країнах»

У Сполучених Штатах реформа державного управління проводиться спочатку республіканським урядом Рональда Рейгана, а потім урядом демократів на чолі з Біллом Клінтоном. Консервативний уряд бере курс на скорочення державних витрат і проводить широку приватизацію державних підприємств і послуг. У цілому, проте, зміни в державному управлінні визначаються в першій половині 80-х років законом про реформу державної служби 1978 р. і просуваються далі під прапором "нового державного управління". У 1986 р. створюється комісія Пола Уолкера для аналізу стану справ у державній службі, результати діяльності якої свідчать про падіння її авторитету. Радикальні зміни в державному управлінні відбуваються на початку 90-х років, коли під керівництвом віце-президента Альберта Гора визначається стратегія реформування державного управління на менеджеріальній основі. Провідники реформ звернулися до ідеї книги Д. Осборна і Т. Геблера "Оновлене управління" (Reinventing Government). Адміністративна реформа базується на таких теоретичних традиціях, як теорія публічного вибору, концепція приватизації, ідеї реінженіринга, теорія загального управління якістю. В цілому програма адміністративної реформи була викладена в доповіді А. Гора "Національний огляд ефективності виконання" (National Performance Review) 1993 p.2

Як підкреслює Джеймс Томпсон, серед важливих відмінностей цієї реформи від попередніх змін у державному управлінні потрібно відзначити те, що, по-перше, вона націлена радше не на "реорганізацію", а на зміни в методах надання послуг, по-друге, головною "мішенню" змін є не політичні призначенці або високопоставлені члени кар'єрної служби, а рядові федеральні наймані працівники, по-третє, впровадження реформістських рекомендацій не залежить у цілому навіть за змістом від ухвалення конгресом; багато змін здійснюється під контролем чиновників виконавчої гілки влади. Деякі дослідники підкреслюють, що нова реформа спрямована проти державного управління, заснованого на публічному праві, і продовжує тенденцію зниження ролі адміністрації президента, яка проявилася в останні десятиріччя. Вже до середини 90-х років більшість штатів провели реформи, які можна було б позначити як "оновлення" особливо тих компонентів, які пов'язані з загальним управлінням якістю, приватизацією, налагодженням партнерства між громадським та приватним секторами. Правда, як свідчать спеціальні дослідження, реформи під прапором "оновлення" пройшли з різним ступенем глибини і торкнулися не всіх сфер управління в штатах.

Модель державного менеджменту в Новій Зеландії відрізняється явним радикалізмом при впровадженні ринкових елементів в управління громадськими справами. Разом із тим, як підкреслюють автори книги "Державний менеджмент: новозеландська модель", було б помилкою розглядати новозеландську модель як просто радикальну, або крайню версію менеджеризму. Адже, з одного боку, менеджеристська доктрина була реалізована шляхом застосування нових способів. З іншого боку, реформи ґрунтувалися на ряді теоретичних традицій, політичних імперативів чи прагматичних суджень міністрів. Менеджеризм був, отже, тільки одним з інтелектуальних інгредієнтів. Поряд з менеджеризмом на реформу державного управління в Новій Зеландії вплинули теорія раціонального вибору, теорія угоди (agency theory), економіка трансакційних витрат. Законодавчо адміністративна реформа була оформлена такими законами, як Акт про підприємства державної власності 1986 p., Акт про державний сектор 1988 p., Акт про громадські фінанси 1989 p., Акт про фіскальну відповідальність 1994 р.

Ці закони внесли суттєві зміни до структури і методів здійснення державного управління та державної служби. До основних напрямів політики адміністративної реформи і особливостей новозеландської моделі державного менеджменту можна віднести такі елементи:

- залишення за центральним урядовим рівнем ключових повноважень і обов'язків з обмеженою їх передачею субдержавним рівням, незважаючи на значну риторику в питаннях делегування повноважень у 80-ті роки;

- сильний акцент на використання настанов підвищення ефективності виконання як на інституційному, так і на індивідуальному рівнях (короткочасні контракти найму на роботу, системи оцінок на основі ефективності виконання, системи просування по службі і т. д.);

- широке використання чітких, у цілому написаних "контрактів" різного роду з визначенням сутності необхідних дій і відповідних обов'язків службовців і керівників (тобто угоди про спільне виконання між міністрами і керівниками інших органів виконавчих відділів, угоди про покупки між міністерствами та постачальниками тощо); а на додаток вводиться більш точний моніторинг і системи оглядів на визначення ефективності виконавської дисципліни;

- розвиток інтегрованого стратегічного планування та систем управління ефективністю виконання у всьому громадському секторі;

- усунення, де це можливо, подвійної або множинної звітності в державному секторі і відмова від об'єднання центрального та місцевого демократичного контролю над державною службою;

- інституційне розмежування комерційних і некомерційних функцій; поділ консультативних, постачальницьких і регуляторних функцій; пов'язаний з цим поділ ролей власника фондів, покупця і постачальника;

- максимальна децентралізація виробництва і управління прийняттям рішення, особливо у ставленні до вибору та купівлі ресурсів та управління людськими ресурсами;

- сильна підтримка і розширене використання конкурентного тендеру і контрактної системи.

4. Моделі адміністративних реформ у "наполеонівських" країнах

У цій групі країн адміністративні перетворення не характеризувалися тим ступенем інтенсивності впровадження ринкових технологій у державну діяльність, як це було в англосаксонських країнах. Проте і вони були обумовлені загальним рухом за якість і ефективність у державному управлінні. Мабуть, спрямуванням реформ були централізована держава і ієрархічно побудована державна служба. Слід зазначити також, що на реформи тут, як, утім, і в інших європейських країнах, вплинула європейська інтеграція. У Франції адміністративні реформи починаються в 80-ті роки під впливом ряду факторів: консервативної критики держави, ідеології соціалістів які перемогли на виборах, фінансової кризи, невдоволення населення французькою бюрократією та ін. Ніколь Монтріше виділяє три основні етапи реформ, які свідчать про поєднання двох основних тенденцій в цьому процесі: прагнення демократизувати державне управління та підвищити його ефективність.

У 1981 р., коли ліві прийшли до влади, їх прагнення до реформ визначалося, по-перше, переконанням, що державний сектор здатний служити суспільству, а отже, зростання числа найманих працівників у ньому і націоналізація повинні лягти в основу модернізації, по-друге, потребою розвитку місцевого управління, що вилилося в програму децентралізації управління 1982 р. Відповідно до цієї програми підвищувалася роль регіональних і комунальних управлінських структур і реформувалася система префектів як представників центру. Другий етап починається в 1986 р. з формування системи роздільного правління, коли президентська влада належала соціалістам, а уряд був сформований правими партіями. Офіційно ідеологія реформ визначалася гаслом "назад від держави". Приватизація підприємств державного сектора і зниження числа працівників у ньому стали відмінною рисою цього періоду. У 1988 р. (початок третього етапу) ліві знову стали урядовою партією, і адміністративна реформа починає будуватися на необхідності об'єднання потреб громадського та приватного секторів, управління та суспільства, систематичної модернізації державної служби та управління, постійного зв'язку з ринком. Децентралізація управління була доповнена темами деконцентрації повноважень і обов'язків, підвищення продуктивності, вдосконаленням планування, конкуренції і т. д.

Поряд із такими традиційними оціночними і контрольними інститутами, як Міністерство економіки і фінансів, були створені між-міністерські оціночні комітети (1990 р.) Удосконалюється система планування, узгодження (формальна процедура консультацій, що використовується адміністраторами для координації активності приватного і публічного сектора економіки, особливо щодо інвестицій); здійснюється реорганізація центральних відомств і розвиваються нові види державних і напівдержавних структур2.

Реформа державного управління в Нідерландах починалася у 80-ті роки в умовах зростання державного сектора і великої централізації управління. Все це стало результатом розвитку в попередні десятиріччя держави загального добробуту і підкріплювалося законами, а також системою планування і бюджетною політикою. У 80-90-ті роки в державному управлінні починаються зміни, сенс яких, перш за все, пов'язаний з децентралізацією управління та прагненням більш раціонально витрачати державні кошти.

З 1980 р. проводиться реорганізація державної служби, яка відповідає ідеям з доповіді Фултона 1968 р. у Великобританії: акцент на відповідальність та підзвітність, цінність грошей і більш професійний підхід до менеджменту. В цей самий час починається рух за регіоналізацію управління. Воно почалося з формування нових регіональних адміністрацій у великих містах - Амстердамі, Роттердамі, Гаазі, Утрехті й прилеглих до них територіях. Надалі була підвищена компетенція та надано повноваження приймати рішення з питань місцевого значення місцевим органам управління, але вони стали брати участь у призначенні представника центру на місцях. Все це отримало назву "співуправління". Для фінансування муніципалітетів і провінцій був сформований Муніципальний і провінційний фонд, керований і фінансований центральним урядом частково за рахунок державних податків. Гранти, що їм надаються, стали важливим джерелом місцевих ресурсів. Одночасно з цим вирішувалося завдання знизити фінансову залежність місцевих органів влади від центру.

Моделі адміністративних реформ у німецьких країнах.

У цій групі країн - Німеччина, Австрія, включаючи частково і Швейцарію, - адміністративні реформи були в цілому більш скромними, ніж у попередніх групах. Ця обставина пояснюється, по-перше, більш вкоріненими традиціями правової держави та веберовської моделі бюрократії, особливо що стосується центрального управління, по-друге, розвиненим місцевим управлінням, що знімало проблеми децентралізації та дерегуляції, по-третє, відносно більш стабільним розвитком суспільства в 80-90-ті роки.