Розділ «Тема 7. Адміністративне право Канади»

Адміністративно-правова система Канади побудована на основі федерального устрою, що передбачає існування урядів суб'єктів федерації разом з центральними органами влади. При цьому у Конституційному акті (1867 р.) зазначено, що "законодавчий орган провінції має право видавати закони, які стосуються діяльності муніципальних установ у провінції". Тому, на відміну від інших держав з федеративною формою державного устрою, канадські провінції фактично не допускають федеральний уряд до встановлення прямих контактів з муніципальною владою, вважаючи діяльність останніх сферою виключно провінційної юрисдикції. Але повністю виключити Федеральний уряд від вирішення проблем місцевого самоврядування провінції не мають змоги. Тому за останніх 20 років було розроблено відносно демократичну процедуру багатостороннього обговорення і вирішення проблем. Основними засобами такого механізму стали спільні конференції, наради, комітети, комісії чи робочі групи, які відрізняються рівнем й складом учасників, рішеннями, що ухвалюються, метою, функціями та компетенцією, а також регулярністю роботи цих органів. У цілому їх можна розділити на дві групи: політичну й адміністративну.

Саме провінційна влада встановлює і змінює межі муніципальних одиниць, розробляє основи політики, в рамках якої діють муніципалітети тощо. Тому, якщо в США чи Німеччині питання місцевого самоврядування регулюються положеннями конституцій суб'єктів федерації, то в Канаді з цих питань приймаються окремі провінційні закони. Саме провінції виступають ініціаторами розробки та впровадження форм структури місцевого управління.

Головними органами місцевого самоврядування в більшості великих міст є центральні міські ради, в яких представлені окремі муніципальні округи, що входять до складу міста. Ці округи, у свою чергу, мають певну самостійність, проте деякі функції, наприклад структура міської поліції та її повноваження, міське планування, здійснюються міською радою. Деякі дрібні муніципальні округи безпосередньо управляються представником міської адміністрації. Управління територією Юкон і Північно-західними територіями здійснюється безпосередньо федеральними органами. Велика плота та мала щільність населення ускладнюють запровадження на цих територіях місцевого самоврядування.

Таким чином, органи місцевого самоврядування, зокрема міста, селища, села, графства, райони, міста-метрополії не наділені конституційними правами. Вони утворюються законодавчими асамблеями провінцій і мають тільки ті права, які їм налають провінції. Органи місцевого самоврядування наділені правом надання послуг у межах міста або району, включаючи послуги поліції, пожежної служби, служб водопостачання, каналізації, відпочинку та з організації роботи місцевого транспорту тощо. Але в основу організації місцевого самоврядування в Канаді покладений поселенський принцип. При формуванні структури органів місцевого самоврядування принцип розподілу влади не застосовується. Залежно від чисельності населення та інших чинників муніципалітети мають різні обсяги завдань, які закріплені в муніципальному акті.

Голова органу муніципального управління зазвичай носить титул мера, а інші обрані члени - титули членів ради. Обираються вони прямим голосуванням та, як правило, не представляють будь-яких політичних партій.

Канадська конституція розподіляє повноваження між федеральним урядом і урядами десяти провінцій відповідно до предмета управління. Але сучасна теорія державного управління Канади вважає, що Канаді притаманні три рівні державного управління: Федеральний, провінційний та муніципальний (самоврядування сіл та міст).

Міністри провінцій та територій, до обов'язків яких віднесені питання місцевого самоврядування, відповідають за створення необхідної законодавчої бази для функціонування органів місцевого самоврядування, формування планів та програм діяльності органів місцевого самоврядування, злиття та реструктуризацію рад муніципалітетів, питання земельної власності муніципалітетів тощо. Водночас міністри мають право втручатися в діяльність муніципальної ради лише тоді, коли вона не діє на користь мешканців. Якщо недоліки в роботі не усуваються муніципальна рада може бути розпущена шляхом прийняття відповідного рішення губернатора провінції за ініціативою міністра. При невиконанні муніципальною радою своїх обов'язків, міністри мають також право призначити муніципального керівника на конкурсних засадах. Губернатор може зобов'язати муніципалітети забезпечити надання додаткових публічних послуг за рекомендацією міністра.

4. Професійна підготовка державних службовців у Канаді

Унікальність державно-правового розвитку Канади обумовлена співіснуванням двох правових систем - континентального й загального права, а також наявністю двох офіційних мов: англійської та французької. У Канаді немає загальних стандартів викладання, тому навчальні заклади, а вони є у кожній з 10 провінцій, вільні у виборі навчальних програм. Але в Канаді створена розгалужена система органів з управління державною службою та методичного забезпечення її функціонування. Крім цього, ефективно впроваджується Урядовий план реформування державної служби та підвищення якості надання державних послуг, існує відпрацьована система підвищення кваліфікації держслужбовців, напрацьовано систему етичних правил поведінки та розв'язання конфліктів інтересів не тільки держслужбовців, а й членів Парламенту. Це дозволило державі зайняти друге місце в п'ятірці найкращих країн світу з питань оцінки ефективності діяльності держслужби.

Вищі навчальні заклади з підготовки державних службовців самостійно визначають пріоритетні напрями, які вважають актуальними. Так, Карлтонський університет та його школи підготовки фахівців з державного управління визначили три напрями, які вважаються пріоритетними для всієї Канади: науково-технічний прогрес, інноваційні технології та охорона природного середовища. Організація навчального процесу та коло дисциплін певною мірою свідчать про схожість американської та канадської систем підготовки фахівців з державного управління.

Незважаючи на те, що в Канаді немає міністерства або іншого центрального органу виконавчої влади, яке б повністю відповідало за підготовку державних службовців, в країні надається велика увага питанням підвищення та перекваліфікації державних службовців. Так, навчання державних службовців передбачає встановлення спільної відповідальності, яку поділяють між собою самі працівники; їх безпосередні керівники та керівники вищих рівнів управлінської ланки, включаючи заступників міністрів. Службовці відповідають за набуття та підтримання на належному рівні знань, умінь і навичок, пов'язаних з їх посадою, а також за складання й виконання планів навчання, в яких повинні враховуватися пріоритети міністерства. Керівники всіх рівнів, включаючи заступників міністрів, повинні стежити за тим, щоб програми підготовки кадрів розроблялися своєчасно та відповідали пріоритетам міністерств, сучасним вимогам розвитку Канади. В якості роботодавця виступає Рада казначейства, яка визначає обсяг та сфери знань, необхідних державним службовцям, щоб їх діяльність в органах державного управління була ефективною.

Незважаючи на досить складну та архаїчну структуру центральних органів виконавчої влади, до них відносять: Таємну раду, секретар якої очолює державну службу; Казначейство, що виконує функції працедавця; Комісію у справах державної служби, що відповідає за дотримання принципу просування по службі залежно від заслуг; Канадський центр підготовки управлінських кадрів, що займається підготовкою керівників. За традицію, голова Таємної ради набуває статусу старшого державного службовця.

Важливу роль відіграє Комісія у справах державної служби, яка підпорядковується безпосередньо Парламенту. Серед її основних завдань вважається формування кадрового резерву на принципах позапартійності та професійності для органів виконавчої влади Канади.

Безпосередньо навчання держслужбовців покладене на Канадську школу державної служби (заснована у 2004 р.), яка є структурним підрозділом федерального уряду та відповідає за управління всією системою навчання, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. Вона створена на базі таких органів: Канадського центру з вдосконалення методів управління; Канадської програми з підготовки та розвитку навичок та умінь держслужбовців; Канадської програми мовної підготовки держслужбовців. Така реорганізація дозволила визнати Канадську школу державної служби єдиним постачальником послуг у сфері навчання для всієї канадської державної служби. Вона використовує єдиний підхід до задоволення освітніх потреб і розвитку кадрів усіх структурних підрозділів органів виконавчої влади Канади. Партнерами в реалізації навчальних програм та забезпечення проходження практики виступають Комісія у справах державної служби та Агентство з управління людськими ресурсами державної служби Канади.

Особливе місце в організації навчання державних службовців посідають програми розвитку кар'єри. На даний час розроблено та впроваджено цілий ряд навчальних програм, у межах яких для розширення й поглиблення професійного досвіду учасників застосовується практика тимчасових призначень на посади в міністерства та відомства різних галузей. їх популярність пов'язана з тим, що завдяки участі в цих програмах посадовці мають можливість набувати поглиблені знання та обмінюватися досвідом за рахунок переміщення в межах всієї системи органів виконавчої влади Канади по вертикалі та по горизонталі. Серед програм розвитку кар'єри основними є наступні.

Програма "Прискорене підвищення кваліфікації і професійного розвитку керівників" (АЕХОР), розрахована на заступників міністрів і керівників департаментів, а також програма "Кар'єрні призначення" (САР) розроблена для керівників, які демонструють великий потенціал лідерства та прагнуть зайняти вищі посади в органах державного управління, зокрема перших заступників міністрів.

За реалізацію Програми АЕХОР, яка запроваджена з 1997 р., відповідає Агентство з управління людськими ресурсами державної служби Канади. Основне завдання цієї Програми - виявляти кандидатів, які здатні обіймати посаду заступника міністрів, шляхом послідовного призначення протягом року на різні посади в центральних органах виконавчої влади. Програма довела свою ефективність: через п'ять років посади заступників міністрів почали обіймати талановиті керівники, що отримали в процесі такої підготовки не тільки новітні теоретичні знання з управління великими колективами, а й здатність проводити аналіз великих обсягів інформації, оперативно приймати управлінські рішення та нести за них відповідальність.

Зокрема зазначена програма в галузі управління спрямована на формування її слухачем повного уявлення про засади міжнародного співробітництва, вивчення критичних чинників на міжнаціональному рівні в бізнесі та міждержавних відносинах, вплив глобалізації на міжнародне бізнес-середовище, стратегію інтернаціоналізації.

Програма "Кар'єрні призначення" (САР) спрямована на навчання кандидатів, що здатні стати керівниками вищих категорій. Програма передбачає ряд призначень до різних міністерств і відомств, її учасники отримають можливість не тільки увійти до кадрового резерву на заміщення посад керівного складу центральних органів виконавчої влади, а й прискорити темпи свого професійного розвитку. У 2004 р. Комісією у справах державної служби було проведено перевірку ефективності реалізації програми САР, яка підтвердила, що її реалізація сприяє ефективності кар'єрних призначень і задоволенню запитів кандидатів на заміщення посад2.

Програма "Навчання менеджменту" (МТР) призначена для державних службовців, які прагнуть обіймати управлінські посади середньої ланки та бажають придбати загальні знання і навички у сфері державного управління. Програма розрахована на чотири роки та надає можливість навчатися не тільки вже призначеним державним службовцям, а й випускникам вищих навчальних закладів. її учасники набувають необхідний рівень знань на заняттях, які організовуються Канадською школою державної служби, а також у процесі обов'язкового проходження практики з наставниками на різних посадах відповідно до обраної програми навчання.