Розділ «3. Публічна служба Японії»

Інша важлива особливість японської державної служби - дух елітаризму, традиційне шанування чиновників. Ця риса знайшла своє відображення у відомій ще з кінця минулого століття формулі "кансон мимпи" ("чиновники гідні шанування, народ - презирства"). Останнім часом чітко виявилася й така характеристика, як суворий контроль Ліберально-демократичної партії за персональним переміщенням кадрів у адміністративному апараті. Особа, що не має зв'язків із Ліберально-демократичною партією, не має реальних шансів піднятися вище рівня начальника департаменту.

Учені, що займаються дослідженням японської державно-політичної моделі, незмінно погоджують значні успіхи, які Японія демонструє в останні роки, насамперед в економічній сфері, з ефективним функціонуванням бюрократичного апарата цієї держави. Так, професор соціології Гарвардського університету Е. Вогель у своїй книзі "Японія на першому місці. Уроки для Америки" наділяє японське чиновництво всіма тими рисами, яких, на його думку, бракує американській бюрократії, - високим професіоналізмом, спадкоємністю, глибоким почуттям відповідальності.

Унікальність і неповторність японської бюрократії пояснюються насамперед особливостями японської культури, що вплинула на специфіку національного характеру (працьовитість, колективізм, преклоніння перед авторитетом, потреба в гармонізації міжособистісних відносин, прагнення до самовдосконалення тощо).

Призначення на державну службу провадиться на основі конкурсних іспитів. Японська Конституція закріпила принцип рівного доступу громадян до державної служби. Закон Японії "Про державних службовців" (ст. 33) встановлює, що набір на державну службу здійснюється відповідно до особистих заслуг кандидата, його професійної підготовки й ділових якостей, виявити які й повинні конкурсні іспити.

Організація іспитів покладена на Раду у справах персоналу. У складі управління з набору й використання персоналу є спеціальний екзаменаційний відділ і чотири головних екзаменатори. Рада своїми правилами може ввести додаткові вимоги для вступників уперше, а щодо осіб, які претендують на підвищення по посаді - обмежити коло результатів, що екзаменуються шляхом відбору на підставі, минулої службової діяльності.

Для осіб, які вперше вступають на службу, іспити проводяться за трьома окремими групами: 1) для осіб, які закінчили вищі навчальні заклади; 2) для осіб, які мають неповну вищу освіту; 3) для осіб, які мають середню освіту. На практиці шанси зайняти керівні посади мають лише особи, що мають вищу освіту (як правило, це випускники юридичного факультету Токійського університету).

До іспитів для вступу на державну службу допускаються тільки японські громадяни, але для деяких спеціальних видів державної служби можуть встановлюватися додаткові обмеження. Так, наприклад, співробітником Міністерства закордонних справ не може стати особа, одружене з іноземцем.

Система вступних екзаменів на державну службу, введена наприкінці XIX ст., діє без істотних змін й дотепер. Іспити можуть бути письмовими або усними. Допускається проведення іспиту з фізичної підготовки, оцінка спеціальних навичок тощо.

Конкурсні іспити організуються за принципом "відкритих дверей". Час і місце їхнього проведення оголошуються в засобах масової інформації.

Вимоги щодо конкурсних іспитів ідентично для більшості державних установ. Лише деякі міністерства готують власні письмові й усні іспити. Серед них Міністерство закордонних справ. Кандидати в кар'єрні дипломати (вони повинні бути не молодші 20 і не старше 28 років) протягом трьох-чотирьох днів у червні здають письмові іспити із таких предметів: японська Конституція, міжнародне право, економічна теорія, історія дипломатії й іноземна мова. Крім того, здобувач на власний розсуд вибирає для здачі адміністративне або приватне право, а також один із розділів теорії й практики грошово-фінансових відносин. Проводиться також "загальний іспит" у вигляді групової дискусії по одному із предметів з метою визначення здатності кандидатів швидко сприймати суть різних думок, виробляти свій підхід, використовувати переконливі аргументи при формулюванні власної позиції.

Кількість набраних на іспитах балів заноситься до екзаменаційного аркуша, який заводиться на кожну особу, що здає іспит, та зберігає свою чинність протягом одного року.

Через конкурсні іспити відбувається й підвищення на посаді. Кожна особа, зайнята на державній службі, формально має рівне право на підвищення по посаді (ст. 37 Закону Японії "Про державних службовців"). У той самий час Раді у справах персоналу надане право пред'являти до претендентів на ту або іншу посаду додаткові обмежувальні вимоги й заміняти іспити призначенням на вибір з урахуванням показників попередньої службової діяльності. До щорічно проведених іспитів на підвищення в ранзі допускаються усі бажаючі. Конкурс на таких іспитах традиційно дуже високий (25-40 чоловік на одне місце). Успішна здача іспиту не означає автоматичного призначення на посаду. Особи, які склали іспит, заносяться до особливого списку, з якого відповідне відомство провадить призначення. Призначення на посаду або підвищення на посаді, як правило, відбувається із випробним терміном (не менш шести місяців), після закінчення якого при позитивних результатах і відбувається офіційне призначення.

При просуванні по державній службі враховуються як стаж роботи, так і ділові якості службовця, що є предметом постійного вивчення кадровими структурами. Робота співробітника щорічно оцінюється його безпосереднім начальником (завідувачем відділом у міністерстві), що направляє відповідний висновок (доповідь) директорові департаменту на затвердження. Якщо останній не згодний з оцінкою, що міститься в доповіді, діяльності співробітника, то він може підготувати власний письмовий висновок. На практиці подібне трапляється вкрай рідко, оскільки, як правило, перед написанням доповіді його укладач консультується з вищестоящим начальником'.

Доповідь пишеться за заздалегідь установленою схемою й складається із двох частин. У першій у спеціальних графах проставляються оцінки ("відмінно" або "задовільно") за такі якості, як здатність готувати документи, швидкість виконання, ініціативність, старанність пророблення матеріалів, дисциплінованість. Оцінюються також лояльність, уміння будувати відносини в колективі. Другий розділ доповіді носить описовий характер і звичайно містить узагальнені критичні зауваження, складені на основі тих, які робив начальник у "неофіційних листах", що направлялися підлеглому протягом року. Крім того, щороку відділ кадрів міністерства направляє в усі департаменти "картки досягнень", у яких повинні бути зафіксовані найбільш значні успіхи кожного співробітника.

Вся ця інформація зберігається в особистій справі співробітника. Працівники відділу кадрів накопичують різного роду неофіційну інформацію, одержувану про конкретного співробітника з бесід з його начальниками, з кулуарних розмов тощо.

Державні службовці мають право оскаржити рішення не представляти їх на підвищення за посадою. З відповідними скаргами звертаються до Ради у справах персоналу й до Об'єднаної ради з розгляду скарг.

Що стосується дисциплінарних стягнень, то вони, на думку Генеральної ради профспілок Японії, призначаються односторонньо, за рішенням керівництва. Як правило, дисциплінарні стягнення впливають на рішення про просування по службі, збільшення заробітної плати, встановлення надбавки за ретельність тощо. Запис про дисциплінарні санкції ніколи не вилучається із особистих справ.

Японське законодавство допускає значні обмеження трудових прав державних службовців (так, на службовців пожежної служби, осіб, що несуть службу з охорони громадського порядку на морі, а також у в'язницях, не поширюються правила про умови праці, встановлені Законом Японії "Про трудові стандарти"). Право на проведення колективних переговорів встановлено в значно урізаному виді. Страйк для державних службовців повністю заборонений. Робітники державних підприємств за порушення цієї заборони піддаються звільненню, а самий управлінський персонал може бути притягнутий до кримінальної відповідальності.

Державні службовці сильно обмежені щодо політичної діяльності, їм не заборонений вступ до політичних партій, але вони не можуть бути політичними консультантами й функціонерами, не можуть балотуватися на виборні публічні посади, їм заборонено будь-які політичні дії, крім тих, що пов'язані зі здійсненням виборчого права.

У Законі Японії "Про державних службовців" чітко визначене коло посадових осіб, що перебувають на "особливій службі". На них не поширюються приписи й правові норми, що регулюють проходження "звичайної служби". На "особливій службі" перебувають: Прем'єр-міністр, міністри, радники, що очолюють Раду у справах персоналу й Ревізійну раду, Генеральний секретар Кабінету міністрів Японії ("най-каку камботекан") і його заступники, заступник глави канцелярії Прем'єр-міністра із загальних питань ("сорифусому фукутекан"), начальник законодавчого бюро Кабінету ("хосейкеку текан"), парламентські віце-міністри ("сейму-текан"), особисті секретарі Прем'єр-міністра, міністрів і Генерального секретаря Кабінету. Крім того, до осіб, що перебувають на "особливій службі", належать всі державні посадові особи, які обираються парламентом чи затверджуються обома або однією з палат парламенту; начальник та деякі чиновники Управління імператорського двору. До групи осіб, що перебувають на "особливій службі", входять також надзвичайні й повноважні посли, посланники, члени урядових делегацій, що направляються за кордон, а також члени Академії наук Японії, судді, що служать управлінню оборони, секретарі депутатів парламенту тощо.