Розділ «Тема 1. Загальна характеристика адміністративного права зарубіжних країн»

Протягом XIX-поч. XX ст. у європейських державах тривала жвава дискусія щодо меж поліцейської влади та перспектив інституалізації поліції. Влада більшості держав намагалася уникнути якихось радикальних змін у поліцейській галузі, дотримуючись ідеологем початку XVIII ст. та продовжуючи розглядати поліцію як універсальну контролюючу інстанцію. Однак у середині XIX ст. окремі європейські держави (у першу чергу, Пруссія, Баварія, Вюртемберг, Баден) активізували законотворчу діяльність у галузі забезпечення внутрішньої безпеки, ухваливши так звані кримінальні кодекси поліції. З появою цих нормативно-правових актів фактично були визначені перші чіткі обриси сучасного розуміння поліції як "інструменту примусу, контролю і самостійної державної установи". Поліцейська влада полягала у нагляді, вжитті профілактичних заходів, поліцейській юрисдикції. Поліцейське право визначалося як сукупність теоретичних концепцій, нормативно-правових актів, принципів і технологій організації та діяльності поліції. Предмет поліцейського права становила система взаємопов'язаних структурних елементів, а саме: поліцейська функція держави як напрям державної діяльності з метою захисту суспільства від різноманітних протиправних посягань на охоронюване благо; поліцейська діяльність як специфічна форма реалізації поліцейської функції держави з охорони публічного порядку, особистих і майнових благ; інститут поліції як система спеціальних державних органів, уповноважених на реалізацію поліцейської функції та здійснення поліцейської діяльності; система нормативно-правових актів, що регламентували діяльність відповідних державних органів.

Для поліцейського права було характерним закріплення прав держави та встановлення обов'язкових приписів для громадян. Управлінський державний апарат піддавався серйозній критиці з боку вчених. Однією з найбільш яскравих робіт того часу по праву вважається трактат французького вченого Ж. Пеше "Про поліцію і муніципалітети" (1789 р.). Таким чином, поліцейське право формувалося як право для адміністрації. Головне призначення поліцейського права полягає у впровадженні тотального підкорення державним інтересам всіх складових суспільної системи. З цією метою юридичний інструментарій спрямовується на втілення жорстких примусових заходів за невиконання будь-якої поліцейської вимоги.

Поліцейському праву належить вирішальна роль у виникненні поліцейської держави. Характерними рисами такої держави є державна опіка, втручання органів управління в усі сфери суспільного життя, нехтування інтересами людини, розгалуженість бюрократичного апарату і його закритість. Водночас розширювалася сфера адміністративно-правових відносин у контексті формування в низці європейських держав конституційних форм правління й виокремлення виконавчої гілки влади. Як наслідок, виникли нові види відносин у сфері державного управління, для регламентації яких поліцейське право виявилося непридатним. Проблема також полягала у сприйнятті поліцейського права ліберальною громадськістю виключно як феномена абсолютистської держави.

У другій половині XIX ст. у юриспруденції західноєвропейських держав під впливом французької школи адміністративного права відбувся концептуальний поворот до правової держави. До поліцейського права було включено окремі розділи, що раніше охоплювалися державним правом ("Органи виконавчої влади", "Державна служба", "Адміністративна юстиція"). Такі зрушення спричинили розширення поняття державного управління і сприяли подальшому формуванню адміністративного права. Поняття "поліція" звузилося і сприймалося як особливий різновид поняття "управління". Поліцейське право набуло статусу під галузі адміністративного права, норми якого регулюють правоохоронну адміністративну діяльність міліції.

Третій етап становлення адміністративного права пов'язаний із діяльністю щодо обмеження вільного розсуду адміністрації у її відносинах з людиною.

Виникнення адміністративного права як самостійної правової галузі зазвичай пов'язують зі створенням у Франції особливих адміністративних судів і, як наслідок цього, - з появою самостійної адміністративної юстиції. Напередодні революції королівські парламенти (у той час - вищі суди) чинили опір реформам, невипадково тому в перші роки після революції судам загального права було заборонено втручатися в справи адміністрації та залучати до суду державних чиновників. При Наполеоні Бонапарті обґрунтовується концепція самостійності адміністрації та започатковується спеціальна судова система для контролю за публічною адміністрацією. Таким чином з'являється адміністративне право, створене як право контролю за адміністрацією, право захисту громадянина від сваволі з боку адміністративної влади. Ідеї та законодавство Франції зробили істотний вплив на інші держави Західної Європи, які також стали формувати адміністративне право. Воно представлялося тоді необхідним засобом захисту прав людини, а віра в цілющу силу закону здавалася непохитною.

Адміністративно-правова наука почала пошуки найбільш ефективних методів і форм діяльності публічної адміністрації. Вивчалася адміністративна діяльність різних держав, що здійснювалася в різні історичні періоди. Так формується історико-порівняльний напрям в адміністративно-правовій науці, найбільш яскравими представниками якого були в Австрії Гумплович, у Франції Г. Жез, М. Оріу, в Ірландії Орландо, в Німеччині О. Мейєр. Серед класичних робіт того часу слід виділити дослідження німецького вченого Лоренца фон Штейна "Теорія державного управління" (1866-1884 рр.), в якій був узагальнений досвід адміністративної державної діяльності в Західній Європі.

Уявлення про державне управління як єдиної злагодженої системи і норми адміністративного права набули властивостей взаємопов'язаності, системності. Проводилася систематизація законодавства, розроблялися закони про державних службовців, про децентралізацію та деконцентрацію державного апарату. Формулювалися такі принципи побудови і діяльності адміністрації, як законність, централізація і децентралізація, концентрація і де концентрація. Стверджувалося уявлення про те, що держава повинна діяти і регулювати справи людей в інтересах усього суспільства - в публічних інтересах. Завданнями адміністрації визнавалися насамперед підтримання порядку всередині країни та захист суспільства від нападу ззовні. Ці підходи стали загальновизнаними у всіх континентальних країнах

Західної Європи і мали істотний вплив на законодавство низки латиноамериканських країн. Так поступово сформувалася континентальна система адміністративного права. її характерними рисами стали: чітка законодавча регламентація управлінських структур і процесів; формування загальних принципів публічного управління; розвинений поняттєвий апарат. Адміністративно-правова наука країн континентальної правової сім'ї забезпечувала розвиток законодавства і узагальнювала судову практику.

Упорядкованість управлінської діяльності шляхом нормативного закріплення взаємних прав і обов'язків між державою і громадянином призводить до формування нової юридичної галузі - адміністративного права. Вона є найбільш характерним критерієм, за яким розмежовуються поліцейське і адміністративне право, а також поліцейська і правова держава.

Загострення соціальних проблем західного суспільства в кінці XIX-поч. XX ст. привело в політику широкі соціальні верстви населення. Управління державою перестало бути виключно справою еліти. Введення загального виборчого права, вільного від майнових цензів, зробило представницькі органи ненадійними і потенційно небезпечними для правлячих кіл. Слід було знайти додаткові інструменти забезпечення стабільності державної влади. Теоретичною основою формування нових підходів стала ідея поділу політики й управління, приблизно в один і той самий час сформульована в США В. Вільсоном (згодом став президентом США, а тоді - університетським професором) і французьким ученим А. Шардоном. Обґрунтовувалася необхідність самостійного вивчення і правового регулювання як політичної влади, представленої парламентом та іншими представницькими установами, так і влади адміністративної, представленої урядовими установами. При цьому підкреслювалося, що адміністративна влада повинна бути професійною, незалежною від політичних коливань. Утвердженню цієї теорії сприяло також ускладнення державного управління, викликане передусім потребами державного втручання в економічну та соціальну сфери. Концентрація фінансової та економічної влади в суспільстві, поява монополій змусили переглянути традиційні уявлення про державу і почати пошуки нових форм співпраці держави з іншими публічними структурами. Необхідність зміни форм і методів управлінської діяльності держави призвела до нового етапу розвитку адміністративного права та адміністративно-правової науки в країнах континентальної правової сім'ї та виникнення цієї правової галузі в англосаксонських країнах.

У кінці XIX ст. необхідність створення адміністративного права була обґрунтована в США. У той час процеси монополізації економіки в США проходили більш швидкими темпами, ніж у будь-якій іншій країні світу. Здійснення продуктивних і соціальних завдань держави було передано адміністрації. Регулювання економіки і вирішення соціальних конфліктів вимагало застосування принципово нових методів та створення управлінських органів, що виходять за рамки традиційних уявлень про виконавчу владу. У 1887 р. Закон "Про торгівлю між штатами" заснував перше незалежне агентство - Комісію з міжштатної торгівлі. На відміну від федеральних департаментів, комісія наділялася не тільки виконавчими, а й нормотворчими та квазісудовими повноваженнями. Це входило в суперечність із конституційними приписами жорсткого поділу влади, і тому регулювання незалежних агентств не могло бути віднесене до сфери конституційного права. Подібні органи отримували значне поширення в США, і було визнано, що для контролю за їх діяльністю необхідне спеціальне законодавство і особлива правова галузь - адміністративне право. Згодом механізми, розроблені адміністративним правом, довели свою ефективність на практиці, і правовий статус агентства, якому надані нормотворчі та квазісудові повноваження, був поширений на більшість органів виконавчої влади. У зв'язку з цим американські вчені зазвичай називають 1887 рік роком офіційного народження адміністративного права в цій країні.

У державах континентальної Європи того часу також створювалися публічні інституції нового типу. Наприклад, у Франції Державна Рада в 1921 р. визнала існування публічних служб промислового і торгового характеру; було встановлено, що приватне підприємство, що займається діяльністю в суспільно корисних цілях і має ознаки публічної служби, має вважатися публічною установою та підкорятися адміністративному, а не приватному праву; у 1926 р. закон надав місцевим адміністративно-територіальним утворенням право розвивати власну сферу господарських послуг. У країнах континентальної правової сім'ї розширюється сфера застосування адміністративного права, держава бере на себе функції турботи про благополуччя суспільства і його окремих членів. Відтоді починає формуватися особлива частина адміністративного права.

XX ст. ознаменувалося суттєвим поширенням адміністративного права у багатьох країнах і континентах. У другій половині XX ст. навіть англійські вчені, які раніше наполегливо відкидали адміністративно-правові норми та інститути, змушені були визнати, що становлення адміністративного права закономірне й неминуче. Правознавці констатували появу англосаксонської системи адміністративного права, що істотно відрізняється від континентальної правової сім'ї. У країнах англосаксонської системи адміністративне право, захищаючи інтереси індивіда, розвивалося, виходячи з юридичної практики. Необхідність вирішення конфліктів у сфері державного управління спричиняла формулювання окремих правових норм. Пізніше, на їх основі, формувалися інститути та підгалузі адміністративного права. У зв'язку з відсутністю чіткого поділу права на публічне і приватне в країнах англосаксонської системи поняття загального права є основними і в адміністративно-правовій галузі.

Виниклі в середині XX ст. у результаті розпаду колоніальних систем молоді держави Азії та Африки відразу ж почали формування національного адміністративного права, вважаючи його невід'ємним елементом правової системи, і привнесли нові моменти в практику здійснення класичних адміністративна-правових принципів і норм.

Сьогодні переважна більшість країн світу визнають адміністративне право однією з основних правових галузей. Однак поняття, цілі і завдання цієї галузі в різних країнах тлумачаться по-різному. Більш детально дані питання розкриваються у наступних темах.

Сучасне адміністративне право України являє собою відбиток сучасних тенденцій розвитку цієї галузі права. Особливо ці процеси набули обертів з проголошенням України незалежною правовою державою і закріпленням у нормах Конституції положення про відповідальність держави перед людиною за свою діяльність, що обумовило необхідність оновлення адміністративно-правової доктрини. Важливий етап цього процесу пов'язується з Концепцією адміністративної реформи в Україні, яка була введена в дію Указом Президента України від 22 липня 1998 р. Концепція визначила, що основою реформаторських зусиль є зміна взаємовідносин держави і громадянина. У їх новій парадигмі державі відведена функція своєрідного "сервісного центра" з обслуговування інтересів особи, а адміністративному праву - функція юридичного забезпечення такого обслуговування. Сьогодні національне адміністративне право під впливом європейського правового аналога відійшло від його розуміння як права державного управління і розуміється як галузь, яка природно пов'язана із чітким унормуванням діяльності публічної адміністрації та захистом прав людини юридичними засобами. Європейський вектор формування українського законодавства визначений нормативно. Так, у Законі України "Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу" зазначено, що Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (далі - Програма) визначає механізм досягнення Україною відповідності третьому Копенгагенському та Мадридському критеріям набуття членства в Європейському Союзі. Цей механізм включає адаптацію законодавства, утворення відповідних інституцій та інші додаткові заходи, необхідні для ефективного правотворення та правозастосування. Метою адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу є досягнення відповідності правової системи України acquis communautaire з урахуванням критеріїв, що висуваються Європейським Союзом (ЄС) до держав, які мають намір вступити до нього. Адаптація законодавства України до законодавства ЄС є пріоритетною складовою процесу інтеграції України до Європейського Союзу, що, в свою чергу, є пріоритетним напрямом української зовнішньої політики.

Державна політика України щодо адаптації законодавства формується як складова частина правової реформи в Україні та спрямовується на забезпечення єдиних підходів до нормопроектування, обов'язкового врахування вимог законодавства Європейського Союзу під час нормопроектування, підготовки кваліфікованих спеціалістів, створення належних умов для інституціонального, науково-освітнього, нормопроектного, технічного, фінансового забезпечення процесу адаптації законодавства України.