Розділ «4. Джерело адміністративного права»

Слід зазначити, що адміністративне право в переважній більшості держав - не кодифікована правова галузь. Єдиного кодексу, узагальнюючого адміністративно-правові норми, немає в жодній країні. Однак спроби кодифікувати окремі адміністративно-правові інститути робляться в багатьох державах. З початку XX ст. у країнах континентальної правової сім'ї приймаються адміністративно-процесуальні кодекси, уніфікують питання адміністративного судочинства. Проводилася також кодифікація адміністративних процедур, що регламентують порядок діяльності адміністрації, наприклад, в Австрії (з 1925 р.), США (1946 р.), Угорщині (1957 р.), Швейцарії (1968 р.), Болгарії (1979 р.), Німеччині (1976 р.), Данії (1985 р.), Португалії (1991 р.), Нідерландах (1994 р.). У США в 1966 р. було кодифіковано V розділ Зводу законів "Урядові організації та службовці".

Звичайні (поточні) закони виділяються в країнах континентальної правової сім'ї. В адміністративному праві вони регулюють безліч проблем. Як правило, саме ці акти визначають правовий статус міністерств та відомств, регулюють управління в окремих галузях суспільного життя. Оскільки потреби адміністративно-правового регулювання в сучасному світі все збільшуються, парламенти не справляються з вирішенням завдань розробки та прийняття усіх необхідних законодавчих актів. У зв'язку з цим виникає необхідність делегування законодавчими органами частини своїх повноважень іншим суб'єктам публічного права - главі держави, уряду, міністрам, керівникам виконавчих органів регіонів і т. д. Парламенти залишають за собою розробку принципових положень, вказують основні напрями та методи регулювання. Функції детальної регламентації нерідко передаються виконавчим органам. Так виникає делеговане законодавство - нормативні акти, прийняті органами виконавчої влади з питань, що належать до компетенції законодавчих органів і мають силу закону.

Парламент повинен видати спеціальний акт, що надає адміністрації делеговані повноваження. При цьому зазначаються: суб'єкти делегування; конкретні повноваження, які вони зобов'язані виконати; цілі та принципи, відповідно до яких вони повинні діяти. У деяких країнах, як в Японії, постійна передача законодавчих повноважень не допускається і тому повинні бути вказані також і терміни делегування. Всюди вважається непорушними обов'язок уповноваженого органу діяти чітко в рамках наданих йому повноважень. В якості актів делегованого законодавства виділяються законодавчі декрети і декрети-закони. Делеговані акти мають силу закону. Процедура вступу їх у силу в окремих країнах визначена досить чітко. Так, в Японії, по-перше, виділяються акти, які підлягають затвердженню парламентом. (Отже, в таких випадках парламент передає виконавчим органам тільки право розробки актів та допускає спрощену процедуру їх розгляду.) По-друге, інші акти вступають у силу після їх прийняття, але повинні бути затверджені на найближчій парламентській сесії. Для третьої групи актів делегованого законодавства (і вона найбільш численна) потрібний повідомний порядок: акти представляються парламенту для ознайомлення, але набувають чинності, як це буде визначено виконавчими органами.

В англосаксонських країнах делегування повноважень є єдиною підставою здійснення адміністрацією нормотворчих функцій. У Великобританії право парламенту делегувати свої законодавчі повноваження засноване на конституційному правовому звичаї. У США досі має значення доктрина delegatus non potest delegare ("делегат не може делегувати"), відповідно до якої Конгресу як представнику народу заборонено передавати будь-кому свої повноваження. Однак вважається неприпустимим делегування всіх законодавчих повноважень.

Якщо ж у законі встановлені чіткі межі, в яких повинна здійснюватися нормотворча діяльність адміністрації, делегування визнається конституційним.

У країнах континентальної правової сім'ї органи виконавчої влади поряд з делегованими повноваженнями мають право приймати нормативні правові акти на виконання закону - підзаконні акти. їх називають регламентарними і розглядають в якості субсидіарних (додаткових), вторинних джерел адміністративного права. Регламентарні акти не повинні суперечити законам, можуть їх конкретизувати і визначати порядок застосування законодавчих норм. Наділення виконавчих органів регламентарною владою в цих країнах розглядається в якості невід'ємного елементу правового статусу адміністративних органів.

Слід зазначити, що джерелами адміністративного права вважаються не всі акти загального регулятивного характеру, а лише ті, дія яких спрямована поза адміністративною системою, які регулюють діяльність приватних осіб і тому можуть бути оскаржені в судовому порядку. Внутрішньоуправлінські акти вважаються актами управління, що не мають регламентарною характеру (циркуляри в Італії, дисциплінарні акти у Франції, адміністративні приписи в Німеччині).

Адміністративно-правові норми можуть міститися також у нормативних актах органів місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування мають право здійснювати нормотворчі повноваження тільки в рамках закону. По-перше, в переважній більшості держав світу визнаються природні права місцевого самоврядування на регулювання місцевих питань. Регулюючі повноваження надаються насамперед з питань організації самого місцевого управління. Так, у ПАР ордонанси провінційних рад регулюють створення, повноваження, організацію і порядок діяльності місцевих органів влади. По-друге, органам місцевого самоврядування делегуються повноваження щодо видання нормативних актів в окремих сферах місцевого господарства.

Зазвичай встановлюються додаткові умови як для реалізації нормотворчих повноважень місцевого самоврядування, так і для вступу їх актів у силу. Наприклад, у Німеччині органи місцевого самоврядування повинні мати дозвіл на видання правових актів. У Франції акти органів самоврядування можуть мати юридичні наслідки тільки після їх оприлюднення та передачі представнику держави (префекту або супрефекту).

Судові прецеденти і судова практика посідають особливе місце серед джерел адміністративного права. У країнах англосаксонської системи розроблена доктрина прецеденту, яка формулює правила і принципи ставлення до прецедентів. Ця доктрина застосовується і в адміністративному праві, хоча і з певними особливостями. Як відомо, адміністративне право в цих країнах сформувалося в XX в. Тоді в силу сформованої доктрини панування парламенту основним джерелом права вважалося законодавство. У зв'язку з цим значення судового прецеденту як джерела права в адміністративно-правовій галузі менше, ніж у конституційному або цивільному праві. Серед усіх прецедентів в адміністративному праві найважливішу роль відіграють прецеденти тлумачення: судді, застосовуючи закон, інтерпретують його, і акт набуває того змісту, який надали йому судові рішення. Крім того, в країнах загального права значний внесок судових прецедентів у розвиток норм про межі судового контролю, про поняття природного правосуддя, про використання дискреційних повноважень адміністрації.

Особливості становлення адміністративного права зробили вплив на його джерела і в країнах континентальної правової сім'ї. Правова наука цих країн у цілому відкидає доктрину прецеденту і не визнає за судовою практикою значення джерела права. Але практика судів адміністративної юрисдикції справила на формування адміністративно-правової галузі настільки істотний вплив, що багато дослідників визнають: адміністративне право фактично було створене адміністративними судами. Не наділені повноваженнями формулювати правові норми, адміністративні суди заповнювали прогалини законодавства, формулюючи правові принципи і доктрини, на основі яких вирішувалися конкретні справи, а згодом приймалися законодавчі акти. Класичними прикладами в цьому відношенні є постанови французької Державної ради по правовому становищу державних службовців та постанови Федерального адміністративного суду Німеччини про інтерпретацію невизначених правових понять. У Німеччині, наприклад, адміністративні органи, приймаючи рішення, повинні враховувати судову практику; її ігнорування в ряді випадків може вважатися порушенням службових обов'язків чиновника і навіть спричинити застосування заходів відповідальності.

Найбільш очевидна роль правових звичаїв у адміністративному праві країн англосаксонської системи. Так, право загальних судів остаточно вирішувати адміністративні справи, в тому числі й право регулювати питання цивільної служби, ґрунтується на правових звичаях. У країнах, що розвиваються, досі функціонування адміністрації на місцях визначають не стільки норми писаного права, скільки традиції і звичаї - звичаєве право. У переважній більшості держав, що звільнилися, воно вже не визнається самостійним джерелом адміністративного права, оскільки його окремі норми включені в чинне законодавство. Однак звичаєве право продовжує здійснювати реальний системний вплив на державне управління країн Азії та Африки.

Без вивчення принципів і норм звичаєвого права неможливо відтворити реальну картину дії адміністративно-правових інститутів у країнах, що розвиваються.

Поряд із національними джерелами адміністративного права в багатьох країнах застосовуються як загальнообов'язкові наднаціональні норми. Найбільш показовий приклад тому - використання норм і принципів європейського права в державах-членах Європейського Союзу. Ще в 1972 р. Закон про Європейські співтовариства передбачив, що всі нормативні акти Співтовариства є актами прямої дії - без подальшого затвердження національним законодавством їх повинні відповідно дотримуватись і виконувати. Це було підтверджено і національним законодавством країн, що входять до Співтовариства, а потім - до Європейського Союзу.