Розділ 5. ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ІНФОРМАЦІЙНОЇ СФЕРИ ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

Що стосується документів, наданих конкретними гілками влади, то тут може виникнути ряд специфічних питань. Наприклад, право на доступ до законодавчих документів повинно мати загальний характер; воно не повинно містити в собі винятки щодо конкретних категорій, які ґрунтуються на статусі документа; такі винятки можуть ґрунтуватися лише на змісті документа. Наприклад, мають надаватися не тільки протоколи засідань законодавчого органа, а й письмові доповіді, розглянуті в рамках законотворчості, – крім випадків, коли за своїм змістом вони підпадають під виняток. Крім того, мають бути відкритими протоколи засідань парламентських комітетів, так само як і протоколи пленарних засідань законодавчого органа. Нарешті, суть демократичного правління полягає в тому, що ефективний режим свободи інформації передбачає відкритий доступ до законопроектів.

Розглянемо приклади доступу до урядової інформації в деяких демократичних країнах. Так, у Великій Британії немає закону про свободу інформації. Прийняття рішень урядом приховано під завісою таємності. У США федеральний закон про свободу інформації передбачає обов'язок надання урядової інформації за запитом з певними обмеженнями (секретна інформація, зведення про громадян приватного характеру, правоохоронна інформація). У Франції закон кожному надає право доступу до державних документів. Цим же законом визначається вісім умов, які забороняють доступ до подібної інформації. Рішення державного органу про відмову в наданні інформації може бути оскаржене в суді. Преса цим рідко користується. У Німеччині земельні законі містять положення про право на доступ до інформації урядів. Федеральні і земельні уряди можуть відмовити засобам масової інформації в наданні інформації лише в тому разі, коли її обнародування може перешкодити судочинству, якщо порушаться норми таємності, якщо який-небудь суспільний або особистий інтерес буде порушено, якщо обсяг необхідної інформації надмірно великий. В інших країнах Європи доступ журналістів до урядової інформації регулюється законами, багато в чому схожими на закони Франції і Німеччини.

Винятки щодо права на доступ до інформації мають обмежуватися лише тими винятками, які конкретно визначені в законодавстві й необхідні в демократичному суспільстві для захисту законних інтересів, а також не суперечать міжнародним нормам. Загальновизнано, що свобода доступу до інформації не має абсолютного характеру: наявність цих прав не відкриває автоматично необмежений і безумовний доступ до інформації державного сектору. Навпаки, право на доступ обмежується захистом певних не менш важливих інтересів охорони таємниць.

У той же час, будь-який виняток щодо презумпції гласності має відповідати декільком вимогам. По-перше, виняток має бути запропонований законодавством. Іншими словами, у законодавчого органа є виключна влада або компетенція не тільки визначати, як треба охороняти таємниці, а і визначати конкретні параметри даного винятку. Крім того, це означає, що винятки слід визначати докладно. їх не можна резюмувати, виходячи просто з того, що такі наміри законодавців, чи виводячи їх з розпливчастого формулювання закону. Таким чином, законодавчі норми мають бути визначені чітко і не містити відкритого переліку таємниць. Що стосується, наприклад, національної безпеки, то за загальноприйнятою законодавчою практикою розголошувати державні таємниці забороняється. Однак за режиму, що прагне до реалізації демократичних принципів, виняток про заборону розголошення державної таємниці дозволено застосовувати лише у випадку, коли заздалегідь зрозуміло, що такого роду документ підпадає під цю категорію.

Для прийняття і застосування цього винятку встановлюється певний критерій, за яким визначається доречність винятку і його відповідність демократичним принципам. Цей критерій дотримують усі гілки влади – законодавча, виконавча і судова. Іноді застосовується принцип необхідності, тобто контролюючий орган, застосовуючи цей принцип, вирішує, що має більшу вагу: необхідність того або іншого винятку чи презумпція гласності, і чи обмежується ця необхідність захистом конкретного інтересу, пов'язаного з дотриманням таємниці.

Таким чином, щоб задовольнити вимоги критерію необхідності захисту інформації в демократичному суспільстві, обмеження права на доступ має відповідати серйозній загрозі тому або іншому законному суспільному інтересу і при цьому не накладати ніяких інших обмежень, крім тих, що прямо пов'язані з захистом цього інтересу. Наприклад, якщо інтерес, що підлягає захисту – це національна безпека, то в демократичному суспільстві немає необхідності в якому-небудь обмеженні, якщо мета і застосування останнього не зводяться до захисту проти використання або погрози використання зовнішніх чи внутрішніх сил проти території, інститутів або представників країни. Тому цьому критерію не буде відповідати обмеження, що, наприклад, захищає уряд або його окремих членів від викриття їхніх незаконних діянь. Для того, щоб те або інше обмеження було законним – тобто необхідним для демократичного ладу – воно має бути спрямоване на підтримку демократичних інститутів і процедур.

У ряді країн узагалі заборонено кваліфікувати деякі категорії інформації як державну таємницю. Наприклад, зазвичай не вважається державною таємницею інформація, що стосується питань суспільного характеру: інформація про катастрофи або стихійні лиха, що загрожують здоров'ю і безпеці громадян; інформація про стан навколишнього середовища; інформація про стан установ охорони здоров'я, народної освіти, культури і сільського господарства; інформація про незаконні дії, вчинені державними установами і державними службовцями; інформація про порушення прав людини.

Діяльність законодавчого органу іноді може бути обмежена конституційними і міжнародними нормами. Це фактично накладає певні обмеження на уявлення про те, що становить законний суспільний інтерес, який має бути захищеним від різного тлумачення норм про доступ. Наприклад, у Міжнародному пакті про цивільні і політичні права в статті 19 зазначається, що держави-учасники повинні визнавати право на одержання інформації. При цьому точно названі ті єдино можливі підстави, за наявності яких можуть допускатися обмеження щодо доступу до інформації.

Європейська конвенція з прав людини в статті 10.1 вимагає, щоб держави, які підписали її, гарантували право на свободу слова, під якою також розуміється свобода одержання інформації "без втручання з боку державної влади". Практика Європейського суду з прав людини не дає чіткого пояснення визначення меж застосування статті 10.1 стосовно свободи інформації. Однак стаття 10.2 Конвенції містить вимогу, що обмеження прав, передбачених статтею 10.1, мають бути необхідними в демократичному суспільстві для досягнення перелічених законних цілей (а саме: національна безпека, захист громадян, запобігання злочинам, захист здоров'я і моральності, захист честі і гідності або прав інших громадян, запобігання розголошенню інформації, отриманої в конфіденційному порядку, збереження авторитету і неупередженості судових органів). У контексті свободи інформації особливо важливо, щоб такі обмеження були:

· адекватними встановленій законом мети, на яку вони спрямовані;

· спроможними досягати цієї мети, причому без зазіхання на реалізацію інших прав на свободу слова.

Можна вказати на деякі основні інтереси, пов'язані з державною таємницею, які зазвичай вважаються "обов'язковими в демократичному суспільстві". Є дві категорії винятків щодо свободи слова:

· винятки, спрямовані на задоволення загальних або державних інтересів стосовно таємниці;

· винятки, що захищають інтереси конкретних юридичних або фізичних осіб.

Винятки першої категорії стосуються інтересів, пов'язаних з національною безпекою, економікою або фінансами держави, правопорядком, внутрішньою структурою урядових департаментів, ходом нарад, на яких приймаються політичні рішення. Винятки другої категорії стосуються інтересів приватного життя громадян і комерційної таємниці.

Насамкінець розглянемо основні положення Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи "Про доступ до офіційних документів, в якій наголошується увага на важливому значенні прозорості діяльності державних органів і доступності інформації з питань, що мають суспільний інтерес, для розвитку плюралістичного і демократичного суспільства. Це зумовлено тим, що забезпечення широкого доступу до офіційних документів на принципах рівності і відповідно до чітких правил:

– дає людям змогу одержувати адекватне уявлення і формувати критичні судження про стан суспільства, у якому вони живуть, і органи влади, що ними керують, сприяючи тим самим залученню свідомої громадськості до справ, що становлять загальний інтерес;

– зміцнює дієвість і ефективність функціонування органів влади і допомагає підтримувати їхню єдність, протидіючи корупції;

– сприяє утвердженню легітимності адміністративної влади у ролі суспільних органів і зміцненню довіри до неї з боку населення.

Слід зазначити, що у цій рекомендації мова в першу чергу йде про надання приватним особам доступу до офіційних документів. З цією метою державним органам слід проводити активну політику зі зв'язків із громадськістю, спрямовану на надання населенню будь-якої інформації, що може виявитися корисною у відкритому демократичному суспільстві.