Розділ «Модуль 1. Загальні положення аграрного права»

Розділ 1. Історія виникнення та розвиток аграрного законодавства в Україні

1. Аграрне законодавство середини XIX - першої чверті XX ст.

Початковим етапом становлення селянського (в сучасному розумінні - аграрного) законодавства в Україні слід вважати селянську реформу 1861 р. у Російській імперії, адже у той час переважна більшість українських земель входила до складу останньої. В адміністративно-територіальному відношенні ці землі входили до дев'яти губерній: Волинської, Катеринославської, Київської, Подільської, Полтавської, Таврійської, Харківської, Херсонської, Чернігівської. У складі Австро-Угорської монархії перебували західноукраїнські землі (колишні краї): Галичина, Буковина та Закарпаття. Злободенність аграрного питання зумовлювалася тим, що селяни в Україні, заданими перепису 1897 р., становили переважну більшість (17,2 млн осіб, або 81,1%) населення країни.

Як відомо, кріпосне право було скасоване нормами "Загального положення" від 19 лютого 1861 р., яке складалося з 22-х окремих нормативно-правових актів. На територію України поширювалися дев'ять, зокрема: "Маніфест", "Загальні положення", "Положення про устрій дворових людей, що вийшли із кріпосної залежності", "Положення про викуп", "Положення про губернських і повітових по селянським справам установах", "Правила про порядок приведення в дію Положення про селян", три "Місцеві положення про поземельний устрій селян" (1. У Катеринославській, Таврійській, Херсонській і частині Харківської губернії. 2. У Чернігівській, Полтавській і частині Харківської губернії. 3. У Київській, Подільській і Волинській губерніях), додатково - правила про селян дрібнопомісних маєтків та про селян, які працювали на поміщицьких підприємствах. Відповідно до норм "Положення" за поміщиками зберігалося право власності на всю землю, частину якої селяни мали отримати у безстрокове користування відповідно до розмірів, зазначених у "Місцевих положеннях". Разом із цим на селян покладалося зобов'язання викупити надані їм наділи, а до викупу селяни перебували в стані тимчасовозобов'язаних і повинні були відробляти на користь пана оброк або панщину.

Отже, головною метою селянської реформи в Росії 1861 р. було створення общинної власності на землю, щоб община стала нижньою ланкою адміністративного управління на селі. Так, селянська реформа 1861 р. не знищила до кінця панщинну систему і в цілому не задовольнила потребу селян у землі, а навпаки дала поміщикам можливість зосередити у своїх руках чималі земельні маєтності за рахунок зменшення площ селянських земель, виділення їм неповних або дарчих наділів. Ще одним недоліком реформи було закріплення за поміщиками монопольного права на користування пасовищами, лісами, річками, озерами. Крім того, поміщики, намагаючись зберегти за собою кращі землі, свідомо створювали черезсмужжя, відводячи для селян ділянки найгіршої землі.

З 1861 р. масового поширення набуло виникнення селянських общин, які підпорядковувалися урядовим органам (мировим посередникам) на селі. Общинне землекористування передбачало розподіл землі поміж окремими господарствами, яку періодично розподіляли по душах. Всі члени общини щодо внесення платежів за землю та сплати податків були пов'язані круговою порукою. Проте слід зауважити, що селянські общини найбільшого поширення набули у Росії, а в Україні перевага надавалася одноосібним господарствам.

У свою чергу, введення в дію законодавчих актів реформи 1861 р. про ліквідацію кріпосного права та врегулювання аграрних відносин у сфері землеволодіння, землекористування, а також відробітку повинностей зумовило зміни у соціальній структурі суспільства. Тобто відбувся процес зрівняння у громадянських правах селян різних категорій (державні, дворові, тяглові, вільновідпущені землероби, однодвірські, економічні, коронні, банківські, відписні, поміщицькі, удільні та ін.), але, з іншого боку, було узаконено значну різницю в умовах їхнього існування (залежно від станової приналежності селян розподілялися розміри земельного наділу), що започаткувало розшарування селянства на багатих і бідних.

Загалом нормативно-правові акти реформи 1861 р. та урядова політика пореформеного періоду до Столипінської аграрної реформи були позначені рядом позитивних та негативних аспектів. Так, скасування кріпосного права в тих умовах російської дійсності другої половини XIX ст. дало значний поштовх для формування капіталістичних відносин в Україні. У ході реформи вдалося зберегти селянське господарство як об'єкт експлуатації, але наявність великого та середнього поміщицького землеволодіння, яке і надалі залишалося одним з основних факторів господарського життя, було однією з причин тих соціальних конфліктів, які в подальшому призведуть до численних масових селянських виступів та буржуазної революції 1905 р.

Специфіка розвитку аграрних відносин в Україні полягала у тому, що зосередження землі в руках заможних селян відбувалося в прихованій формі, тобто заможні господарі змушували працювати на своїх наділах збіднілих унаслідок реформи односельців. Особливо це характерне було для лівобережних та правобережних губерній України, де переважало подвірне, а не общинне землекористування, в результаті чого селяни вважали отримані земельні наділи своєю приватною власністю.

Заснований у 1882 р. Селянський поземельний банк мав вирішити проблему селянського малоземелля шляхом надання кредитів селянам для придбання землі. Однак, ставши монополістом у сфері продажу земельних ділянок, банк почав встановлювати високі ціни на землю. Постійне зростання цін на землю унеможливлювало її купівлю середнім та бідним селянством, а навпаки сприяло збільшенню приватновласницьких заможних селянських господарств і збереженню площі великих поміщицьких господарств.

Ставало дедалі очевиднішим, що аграрне питання потребувало колосальних перетворень у всіх сферах: соціальній, економічній, а особливо в правовій, тобто підняти рівень правового регулювання відносин земельної власності та переробити колишнє законодавство такою мірою, щоб воно якомога повніше відображало реалії того часу. Так, наприклад, Російський статут цивільного судочинства 1864 р. допускав використання звичаєвого права у родинних, спадкових і земельних правовідносинах, щодо яких немає відповідного законодавчого регулювання. Закон "Про обов'язкове застосування звичаєвого права при судових розглядах селянських справ" від 12 липня 1889 р., ще раз засвідчує прогалини у законодавстві щодо врегулювання аграрних відносин.

Для покращення соціально-економічного становища в країні царським урядом було створено у 1902 р. "редакційні комісії" при Міністерстві внутрішніх справ для уточнення і внесення змін до селянського законодавства, а також "Особливу нараду з потреб сільськогосподарської промисловості", під головуванням С. Ю. Вітте.

Царський указ "Про доповнення деяких постанов діючого закону, що стосуються селянського землеволодіння і землекористування" від 9 листопада 1906 р., прийнятий на основі ст. 87 Зводу основних державних законів без обговорення в Державній Думі, заклав правові засади аграрної реформи та розпочав реалізацію нової земельної програми. Ініціатором і провідником аграрної реформи був голова Ради міністрів Російської імперії П. А. Столипін.

Мета Столипінської аграрної реформи передбачала здійснення таких заходів: вихід селян з общини і закріплення за ними землі у приватну власність, створення хутірського та відрубного господарства, переселенську політику. Для втілення в життя цих заходів урядом було підготовлено відповідну законодавчу базу, яка склала основу реформи. Можна виділити два напрями формування правових норм Столипінської реформи: 1) законодавство про зміну характеру землеволодіння та землевпорядкування; 2) законодавство про державну підтримку переселення на добровільних засадах сільських жителів до неосвоєних чи малонаселених регіонів Російської імперії.

Таким чином, до першого блоку законодавчих актів слід віднести: 1) царський указ "Про доповнення деяких постанов діючого закону, що стосуються селянського землеволодіння і землекористування" від 9 листопада 1906 р.; 2) затверджений царем і схвалений Державною Думою закон "Про зміну і доповнення деяких постанов щодо селянського землеволодіння" від 14 червня 1910 р.; 3) положення "Про землеустрій" від 29 травня 1911 р.

Основний зміст царського указу "Про доповнення деяких постанов діючого закону, що стосуються селянського землеволодіння і землекористування" від 9 листопада 1906 р. полягав у наступному. Всі бажаючі землекористувачі ("домогосподарі") отримували на підставі своїх заяв у приватну власність належні їм присадибні ділянки, а також і ті земельні ділянки, які були в общинному володінні, але за умови, що вони були передані цим "домогосподарям" у постійне (не засноване на оренді) користування. Селяни, які виходили з общини, були вправі вимагати виділення у їх особисту власність замість декількох наділів єдину земельну ділянку (відруб) з можливістю відселення на неї із подальшим утворенням самостійного хутора. Вийшовши з общини селяни зберігали за собою право користування громадськими неподільними угіддями (ліси, пасовища тощо) у попередньому порядку.

Закон від 14 червня 1910 р. містив у собі значні нововведення порівняно з указом від 9 листопада 1906 р. Стаття перша закону закріплювала автоматичний перехід всіх сільських общин, утворених до 1887 р. без проведення загальних внутрішніх переділів земельних ділянок, у приватне особисте або подвірне володіння незалежно від бажання членів общини. Отже, особиста заява селянина уже була непотрібна, а це на практиці значно прискорювало хід реформи. Стаття 56 встановлювала максимально допустимі розміри надільних земель в одних руках шляхом їх купівлі в межах одного повіту. При цьому передбачалася диференціація за регіонами (Великоросія, Малоросія, Бессарабія, північно-західні і південно-західні губернії). Розділ третій закону врегульовував права неповнолітніх селян на отримання земельних ділянок.

Положення "Про землеустрій" від 29 травня 1911 р. мало на меті значно прискорити землевпорядний процес у селах з різними видами землеволодіння: як з громадським, так і з подвірним. Розглядаючи "переселенське" законодавство слід сказати, що воно сформувалося напередодні революції 1905-1907 pp. Основним законодавчим актом переселенської політики були затверджені царем 6 червня 1904 р. "Тимчасові правила про добровільне переселення сільських жителів і міщан-землеробів". У першій статті окреслювалося коло осіб, на які розповсюджувалася дія закону. Йшлося про сільських мешканців (осіб селянського стану) і міщан (осіб недворянського і недуховного походження, які не належали до селянського стану), що особисто займалися землеробством. "Тимчасові правила" допускали два види переселення: 1) з дозволу уряду, тобто уряд чітко визначав райони майбутнього проживання для переселенців; 2) самовільне переселення, яке відтепер не потребувало спеціального дозволу уряду. Для самовільних переселенців встановлювалося заборона з приводу отримання компенсації від громади за свій наділ. Для "законних" переселенців було скасовано вимогу безкоштовної передачі свого наділу громаді. Також для цієї категорії переселенців передбачалися окремі пільги, які полягали в наступному: звільнення від ряду платежів за казенними зборами; зменшення вартості залізничного проїзду; тимчасове звільнення від сплати окремих земельних податків; відстрочка від виклику на військову службу.

Фактично цим законом встановлювалося вільне переселення селян, яке мало знищити значну селянську потребу в землі. Підвищенню переселенського руху сприяв царський указ від 9 листопада 1906 р., який надав можливість селянам при переселенні продавати свої земельні наділи. Однак достатньої матеріальної підтримки селяни від уряду не отримали, а своїх заощаджень більшості переселенців ледь вистачало на дорогу.