Розділ «Модуль 3. Правові засади управління в АПК та відповідальність за правопорушення»

Розділ 8. Правові засади державного регулювання сільського господарства

1. Поняття та зміст державного регулювання сільським господарством

Пріоритетність розвитку агропромислового комплексу України в національній економіці зумовлюється винятковою значущістю та незамінністю вироблюваної продукції сільського господарства в життєдіяльності людини і суспільства. Виходячи зі статусу України як повноцінного члена Світової організації торгівлі (СОТ) та в умовах здійснення євроінтеграції важливим завданням держави є контроль та управління аграрним сектором економіки. Зважаючи на те, що процеси реформування майнових та земельних відносин, не тільки не принесли відчутних позитивних економічних результатів, а навпаки загострили ситуацію на селі, значно підвищується роль держави у забезпеченні ефективного регулювання аграрним сектором економіки. Основними складовими державної аграрної політики є комплекс правових, організаційних і економічних заходів, спрямованих на підвищення ефективності функціонування аграрного сектору економіки, розв'язання соціальних проблем сільського населення та забезпечення комплексного і сталого розвитку сільських територій.

Державно-правове регулювання аграрного сектора економіки традиційно складає самостійний інститут аграрного права. Воно становить сукупність заходів щодо визначення системи органів державного управління, які відають цією складовою народного господарства, прийняття і належного виконання аграрних законів і нормативно-правових актів про сільське господарство, закріплення кола повноважень (компетенції) цих органів.

Державно-правове регулювання сільського господарства здійснюється на засадах, передбачених Конституцією України, ГК України, законами України: "Про пріоритетність соціального розвитку села та агропромислового комплексу в народному господарстві", "Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року", "Про державну підтримку сільського господарства України", іншими нормативно-правовими актами аграрного законодавства, а також законодавства, яким регулюється діяльність органів державного управління та контролю в цілому.

Слід зазначити, що законодавець розширив сферу, на яку розповсюджуються засади державної аграрної політики: це як безпосередньо сільське, так і рибне господарство, харчова промисловість і перероблення сільськогосподарських продуктів, аграрна наука і освіта, соціальна сфера села, їх матеріально-технічне та фінансове забезпечення (ст. і Закону України "Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року").

Напрями державного регулювання безпосередньо залежать від особливостей сільськогосподарського виробництва, його сезонності, впливу природно-кліматичних умов і, як наслідок, високого характеру ризику такого виду діяльності, його збитковості, низької інвестиційної привабливості, що, в свою чергу, вимагає здійснення постійної державної підтримки суб'єктів господарювання в цій галузі.

Існує декілька основних напрямів участі держави в регулюванні аграрних відносин, а саме: реалізація аграрної реформи, яка пов'язується з процесами паювання та приватизації майна і землі сільськогосподарських підприємств; продовження структурних змін в аграрному секторі і пов'язане з цим уточнення правового становища сільськогосподарських товаровиробників; визначення особливих умов участі сільськогосподарських підприємств у фінансових відносинах, у тому числі оподаткуванні, і заходи державної підтримки учасників сільськогосподарського виробництва; державне регулювання окремих видів сільськогосподарської діяльності, зокрема рослинництва, тваринництва тощо; особливості використання земель сільськогосподарського призначення; формування ринкових відносин на договірних засадах, зокрема шляхом укладення договорів купівлі-продажу, контрактації, поставки сільськогосподарської продукції; про надання послуг сільськогосподарським товаровиробникам; про матеріально-технічне забезпечення сільськогосподарського виробництва; контроль над якістю і безпекою сільськогосподарського виробництва; підтримка наукових досліджень, підготовки кадрів для села; розвиток сільських територій.

Серед стратегічних цілей державної аграрної політики особливо необхідно виділити гарантування продовольчої безпеки держави. Поняття "продовольча безпека" міститься в Законі України "Про державну підтримку сільського господарства України", згідно з яким - це захищеність життєвих інтересів людини, яка виражається у гарантуванні державою безперешкодного економічного доступу людини до продуктів харчування з метою підтримання її звичайної життєвої діяльності (п. 2.13 ст. 2). Вона визначається за такими критеріями: достатність продовольчого споживання як відношення фактичного рівня споживання основних харчових продуктів на одну особу до науково обґрунтованих (медично рекомендованих) норм здорового харчування; доступність продовольчого споживання як відношення вартості річного набору харчових продуктів на одну особу, що відповідає науково обґрунтованим нормам здорового харчування, до річного розміру доходу на одну особу; продовольча незалежність, тобто частка продовольчого імпорту в загальному обсязі продовольчого споживання. На сьогоднішній день всі ці показники не забезпечуються. Так, перший показник за найважливішими харчовими продуктами (молочними і м'ясними), зокрема у 2005 р., складав лише 49-59 відсотків. Що стосується рівня споживання всіх продуктів, то він в Україні значно нижчий, ніж у розвинутих країнах світу. І останнє: в умовах вступу України до СОТ, а також кризового стану агропромислового комплексу зросла частка імпорту продуктів харчування, які до того ж є не найкращої якості, що ставить під загрозу продовольчу незалежність країни.

Наступним стратегічним завданням державної аграрної політики є перетворення аграрного сектору на високоефективний, конкурентоспроможний на внутрішньому та зовнішньому ринках сектор економіки держави. Для цього необхідним є підтримка наукових досліджень зі створення та впровадження нових екологічно чистих ресурсозберігаючих технологій вирощування, поглибленої переробки сільськогосподарської сировини та виготовлення з неї конкурентоспроможної вітчизняної продукції. Зважаючи на відсутність у сільськогосподарських підприємств достатніх фінансових ресурсів для реалізації наукових розробок та високих технологій, а також високий комерційний ризик інвестування в інноваційну сферу, особливо на початковому етапі впровадження інновації, тривалий строк окупності таких інвестицій, особлива увага повинна приділятися питанням їх державної фінансової підтримки.

Також до стратегічних завдань державної аграрної політики належить збереження селянства як носія української ідентичності, культури і духовності нації; комплексний розвиток сільських територій та розв'язання соціальних проблем на селі. В країні, де практично третину населення складають селяни, забезпечення їх прав набуває особливого значення. На жаль, українське селянство завжди потерпало від зневажливого ставлення до його проблем з боку держави. Нічого не змінилося і на сьогоднішній день. Проголошені Законом України "Про пріоритетність соціального розвитку села та агропромислового комплексу в народному господарстві" напрями державної підтримки сільськогосподарського товаровиробника, зокрема щодо державного інвестування розвитку соціальної сфери села та агропромислового комплексу, забезпечення соціальної захищеності селян, залишились лише на папері і не отримали реальної матеріальної підтримки з боку держави. Незважаючи на цілу низку нормативно-правових актів, які були прийняті з моменту проголошення незалежності України, село продовжує вимирати. Рівень народжуваності сільського населення в розрахунку на 1000 осіб знизився з 13,7 до 9,4 осіб, рівень смертності підвищився з 14,4 до 20,5 осіб і перевищив аналогічний показник смертності міського населення в 1,4 раза (п. 1 Державної цільової програми розвитку українського села на період до 2015 року, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 19 вересня 2007 р. № 1158).

Реалізація напрямів державної аграрної політики здійснюється відповідно до державних цільових програм. Метою розроблення державних цільових програм є сприяння реалізації державної політики на пріоритетних напрямах розвитку держави, окремих галузей економіки та адміністративно-територіальних одиниць; забезпечення концентрації фінансових, матеріально-технічних, інших ресурсів, виробничого та науково-технічного потенціалу, а також координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій для розв'язання найважливіших проблем. Так, з метою розв'язання проблеми низької конкурентоспроможності вітчизняної сільськогосподарської продукції, внаслідок чого вона може бути витіснена з ринку, що зумовлено вступом України до СОТ, постановою Кабінету Міністрів України від 3 червня 2009 р. № 562 було затверджено Державну цільову програму створення оптових ринків сільськогосподарської продукції.

Закон України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11 вересня 2003 р. визначає правові основи для здійснення регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності.

Відповідно до законодавства в аграрній підприємницькій діяльності регуляторними органами виступають: Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Міністерство аграрної політики України, Міністерство економіки України, Державний комітет України з питань технічного регулювання та споживчої політики, Державний комітет України із земельних ресурсів тощо. Так, до регуляторних актів Міністерства аграрної політики України належать накази, інструкції, зокрема наказ Міністерства аграрної політики України "Питання діяльності Аграрного фонду на організованому аграрному ринку у 2009/2010 маркетинговому році" від 24 січня 2009 р. № 50 тощо.

В умовах світової економічної кризи держава в особі Кабінету Міністрів України відповідає за реалізацію антикризових заходів, у тому числі і в аграрному секторі економіки. У цих умовах завданням Уряду є забезпечення ефективного функціонування агропромислового комплексу, продовольчої безпеки і продовольчої незалежності країни, підвищення експорту продукції агропромислового комплексу, а також розвиток сільської місцевості.

Таким чином, державне регулювання сільського господарства передбачає запровадження заходів політики аграрного протекціонізму - державної підтримки вітчизняних аграрних товаровиробників шляхом забезпечення стабільного фінансування підприємств агропромислового комплексу за бюджетними програмами підтримки їх розвитку, насамперед спрямованих на надання фінансової підтримки підприємствам агропромислового комплексу із застосуванням механізму здешевлення кредитів, забезпечення державної підтримки оновлення машинно-тракторного парку за напрямами та в обсягах, що передбачені Державною цільовою програмою реалізації технічної політики в агропромисловому комплексі на період до 2011 року, сприяння створенню і функціонуванню сільськогосподарських обслуговуючих кооперативів у галузях тваринництва, рослинництва та переробки сільськогосподарської продукції, стимулювання виробництва та використання біологічних видів палива, забезпечення виконання заходів, спрямованих на охорону земель, збереження і відтворення родючості ґрунтів, раціонального та ефективного використання земель сільськогосподарського призначення тощо.

Суб'єктами державного управління сільського господарства є ті органи державного управління, що здійснюють державне регулювання сільським господарством, забезпечують належне виконання положень аграрного законодавства, здійснення повсякденного управління підлеглими по вертикалі управлінськими структурами, виробничо-господарськими, виробничо-обслуговуючими сільське господарство службами, а також органи сільськогосподарських інспекцій і контролю за діяльністю сільськогосподарських підприємств і об'єднань.

Об'єктами державного регулювання сільського господарства є матеріальні засоби і форми ведення сільськогосподарського виробництва. До них належать насамперед землі сільськогосподарського призначення, що становлять основу сільськогосподарського виробництва, а також галузі сільського господарства (рослинництво, тваринництво, рибництво), соціальна сфера села тощо.

До принципів державного регулювання аграрного сектору економіки належать як загальні, так і спеціальні принципи. Перші передбачені Конституцією України, яка гарантує право власності Українського народу на землю, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України (ст. 13); право кожного володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності (ст. 41); право кожного на підприємницьку діяльність, не заборонену законом (ст. 42) тощо. Крім того, ГК України визначає такі принципи, як забезпечення державою: захисту конкуренції у підприємницькій діяльності; екологічної безпеки та підтримання екологічної рівноваги на території України; належних, безпечних і здорових умов праці, захисту прав споживачів (ст. 5); економічної багатоманітності та рівного захисту державою усіх суб'єктів господарювання; вільного руху капіталів, товарів та послуг на території України; обмеження державного регулювання економічних процесів у зв'язку з необхідністю забезпечення соціальної спрямованості економіки, добросовісної конкуренції у підприємництві; захисту національного товаровиробника; заборони незаконного втручання органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб у господарські відносини (ст. 6).