Розділ «4.3. Сучасний інституціоналізм та зростання його значення під впливом змін у господарській практиці»

XIX ст. представниками італійської школи державних фінансів: М. Панталеоні, У. Мацоли, В. Марко. Ці дослідники виявились "піонерами" використання граничного аналізу і теорії ціни для вивчення бюджетного процесу, а також для моделювання попиту і пропозиції на ринку суспільних благ. Такий підхід надалі розвивався у працях представників шведської школи економічної науки - К. Вікселя та Е. Ліндаля, які приділяли основну увагу політичним процесам, що забезпечують визначення державної бюджетної політики.

Розроблені італійськими та шведськими економістами аналітичні підходи залишались довгий час, практично, невідомими для дослідників, які працювали в традиціях "основного напряму" економічної науки. Разом з тим, у 40-50-х роках ідеї щодо раціонального характеру поведінки індивідів у політичній сфері стали активно поширюватися в наукових дискусіях насамперед завдяки працям Й. Шумпетера, А. Бергсона, П. Семюелсона, Е. Доунса, К. Ерроу, Д. Блека, Ф. Хайєка, Д. Норта. Об'єднання двох вказаних інтелектуальних напрямів і стало основою розробки комплексу ідей, що зараз відомий як теорія суспільного вибору1. Ключову роль у цьому зіграли представники так званої вірджинської школи (Вірджинський університет, США) в економічній теорії, визнаним лідером якої є Джеймс Б'юкенен (р. н. 1919), нагороджений у 1986 р. Нобелівською премією з економіки "за дослідження договірних та конституційних засад теорії прийняття політичних та економічних рішень"2.

Завдяки численним роботам Дж. Б'юкенена, а також інших провідних спеціалістів у сфері теорії суспільного вибору (Джефрі Бреннан (р. н. 1944), Гілберт Уоррен Наттер (р. н. 1923), Вільям Нісканен (р. н. 1933), Манкур Олсон (1932-1998), Гордон Таллок (р. н. 1922), Денис Мюллер (р. н. 1940) на початку 1960-х років досягнуто значного прогресу в розробці як базових ідей теорії суспільного вибору, так і дочірніх концепцій, які спираються на ці теорії.

Теорія суспільного вибору як складова неоінституційної економічної теорії досліджує взаємозв'язок політичних та економічних чинників у виборі обсягу та структури суспільних благ, якими має забезпечувати громадян держава, а також способів їх виробництва та розподілу. Теорія вивчає процедури формування колективних рішень та діючі механізми їх реалізації в демократичному суспільстві (способи і методи, за допомогою яких люди використовують владні установи у своїх власних інтересах). її об'єктом є суспільний вибір в умовах прямої та представницької демократії. Сфери аналізу теорії охоплюють виборчий процес, діяльність депутатів, теорію бюрократії, політику регулювання та конституційну економіку (табл. 4.9). Теорія суспільного вибору взяла на озброєння альтернативний погляд на природу детермінованості державних фінансів. Вважаючи головною першопричиною інтереси і потреби людини, головний акцент поставила на врахуванні ролі демократичних процедур та державних інституцій у перерозподільних процесах у державних фінансах.

Таблиця 4.9. Основні проблеми і розділи теорії суспільного вибору

Теорії суспільного вибору притаманні декілька специфічних рис, які й визначають характер аналітичних розробок, що на ній ґрунтуються1:

1) для опису поведінки індивіда в політичній сфері використовуються ті самі гіпотези, що й в неокласичній економічній теорії (переслідування власного інтересу, транзитивність і повнота переваг, раціональна максимізація цільової функції), адже всі - від виборців до президента - керуються у власній діяльності економічним принципом порівняння граничних витрат і граничних вигід. Процес виявлення переваг індивідів розуміється в термінах ринкової взаємодії (передбачається, що відносини між людьми в політичній сфері можуть бути описані в категоріях взаємовигідного обміну, оскільки держава є ареною конкуренції осіб за вплив на прийняття рішень, за доступ до розподілу ресурсів, за місця в ієрархії, проте учасники цього ринку володіють незвичними правами власності: виборці можуть обирати представників у вищі органи влади, депутати - приймати закони, чиновники - слідкувати за їх виконанням);

2) під час дослідження порушуються питання, аналогічні до тих, які посідають центральне місце в неокласичній теорії ціни (стабільність економічної та політичної рівноваги, шляхи досягнення рівноважного стану, оцінка рівноваги згідно з принципом Парето), а політична рівновага виступає угодою щодо рівня виробництва суспільних благ, яка визначається процедурою колективного вибору та внеском кожного індивіда у фінансування суспільного блага;

3) явища і процеси розглядаються з позиції взаємодії не однієї особи, а цілої групи осіб (люди об'єднуються в групи за соціальною, майновою, релігійною, партійною ознаками); реалізація конкретних групових інтересів є результатом досягнення згоди в рамках політичного процесу.

Послідовники теорії суспільного вибору доводили, що не можна беззаперечно покладатися на результати голосування, оскільки вони значною мірою залежать від конкретного регламенту прийняття рішень. Сама демократична процедура голосування у законодавчих органах також не перешкоджає прийняттю економічно неефективних рішень. Проблема суспільного вибору постає за умов як прямої, так і представницької демократії.

Найпростіші моделі вибору за умов представницької демократії передбачають наявність хоча б двох партій, які конкурують за голоси виборців. Щоб отримати перемогу на виборах, партії повинні анонсувати надання такого обсягу суспільних благ, який був би бажаним для більшості членів суспільства. Представницька демократія, як вважають виразники теорії суспільного вибору, має ряд переваг. Вона успішно використовує вигоди суспільного поділу праці. Обрані депутати спеціалізуються на прийнятті рішень із визначених питань. Законодавчі збори організовують і спрямовують діяльність виконавчої влади, стежать за втіленням у життя прийнятих рішень.

Разом із цим за представницької демократії можливе прийняття рішень в інтересах не більшості населення, а вузького кола осіб. Такі групи використовують усі методи впливу (засоби масової інформації, демонстрації, мітинги тощо) - аж до підкупу, щоб чинити тиск на законодавців та чиновників. Усі ці способи впливу на представників влади з метою прийняття вигідних політичних рішень для обмеженої групи виборців називають лобізмом (lobbying). Лобізм є системою і практикою реалізації інтересів різних груп громадян через організований вплив на законодавчу та адміністративну діяльність державних органів. В ньому зацікавлені три групи: 1) групи виборців із особливими інтересами; 2) депутати, зацікавлені у фінансовій підтримці вищезазначеної групи виборців, з метою перемоги на наступних виборах; 3) професійні бюрократи.

Лобізм може проявлятися у різних сферах соціально-економічного життя суспільства, а отже, мати різні види. Наприклад, залежно від того, в якій галузі влади "вирішується питання", можна виділити законодавче, виконавче і судове лобіювання. Виходячи з того, в якому управлінському рішенні досягається мета лобіювання, воно може поділятися на правотворче (лобізм у законодавчих органах через нормативні акти), правозастосовуване (лобізм через акти застосування права) і правоінтерпретаційне (лобізм через акти тлумачення права). Зважаючи на характер інтересу, що відстоюється, виділяють політичний (фінансово-економічні і соціальні групи, що домагаються необхідного впливу за допомогою участі в політичній боротьбі і передвиборних кампаніях), соціальний (профспілки, ветеранські, жіночі, молодіжні та екологічні організації), фінансово-економічний (фінансово-промислові групи, корпорації і галузеві компанії, які мають монопольну експортно-імпортну структуру, власну фінансово-банківську структуру, ЗМІ, представників у парламенті або політичних рухах), правовий (міністерства, відомства, державні комітети, що відстоюють прийняття окремих законодавчо-розпорядчих актів) лобізм. Стосовно часу дії лобізм буває одноразовий і постійний. Залежно від того, на чию користь "вирішується питання", виділяють також такі різновиди: лобіювання різних соціальних структур (громадських організацій, рухів, партій, груп, профспілок, антивоєнних та екологічних рухів, підприємницьких союзів); відомче лобіювання (лобізм міністерств, відомств, державних комітетів, галузеве просування тих або інших інтересів); регіональне лобіювання (вплив на владу з боку представників областей, районів та інших місць, що "вибивають" пільги і переваги для регіонів); іноземне лобіювання (вплив закордонних "груп тиску" або національних громад на ті чи інші державні органи з метою отримання від них визначених рішень)1.

Дж. Б'юкенен розглядає групи лобістського тиску як продукт спонтанної самоорганізації цивільного суспільства, тоді як Ф.А. Хайєк оцінює їх більш критично, зазначає, що організація впливових груп особливих інтересів неможлива без допомоги уряду. Крім того, "оскільки в принципі неможливо організувати всі інтереси, то організація певних груп здійснює за допомогою уряду постійну експлуатацію неорганізованих і непіддатливих організації груп. Жертвами при цьому стають споживачі в цілому, платники податків, жінки, старі люди та багато інших"2. Така негативна оцінка груп особливих інтересів дозволила Ф.А. Хайєку критично поглянути і на демократичний уряд: "Обмеженою повинна бути будь-яка влада, але особливо - демократична. Всемогутній демократичний уряд саме внаслідок необмеженості своєї влади стає "іграшкою" в руках організованих інтересів, оскільки мусить догоджати їм, щоб заручитися підтримкою більшості". Звідси Ф.А. Хайєк робить висновок, що головне призначення конституційних правил - жорстке обмеження повноважень центральної влади, який би демократичний курс вона не проводила. Тільки стабільна і загальновизнана система законів може обмежити можливість "легалізованої корупції" - ініціації під тиском різних лобі парламентських (або президентських) директив, які в ім'я політичної єдності надають певним групам особливі привілеї.

Теорія суспільного вибору підкреслює принципову обмеженість демократичних процедур взагалі як таких. Ще в 1951 р. у книзі "Соціальний вибір та індивідуальні цінності"3 американського економіста Кеннета Ерроу (р. н. 1921) була доведена теорема про неможливість демократії (теорема Ерроу), яка наголошує, що не існує правил колективного вибору, що одночасно задовольняють такі п'ять умов демократії:

1) одностайність, яка пов'язана з принципом Парето-оптимальності. Якщо переваги індивіда не суперечать перевагам інших індивідів, то вони стають елементом соціального порядку (якщо всі виборці хРр, то і колективна перевага містить хРу);

2) відсутність диктатора. Серед учасників колективного вибору немає такого індивіда, будь-яка перевага якого завжди перемагає протилежні переваги всіх інших членів і стає обов'язковим елементом соціального порядку;

3) транзитивність. Функція суспільного добробуту передбачає певне ранжирування всіх альтернатив (якщо хРу і уРг, то хРг; або хіу і уІгу то хіг);

4) необмежене охоплення (повнота й універсальність). Правило має забезпечити вибір між будь-якими двома альтернативами (або хР(у, або уРр, або хіу) за будь-якого поєднання індивідуальних переваг;

5) незалежність від сторонніх альтернатив (хР.у незалежне від и>Р.г або гР(ш)1.