Розділ «Тема 5. МІЖБЮДЖЕТНІ ВІДНОСИНИ ТА БЮДЖЕТНЕ ВИРІВНЮВАННЯ»

Оцінюючи об'єкт вирівнювання, фактори впливу на інструментарій вирівнювання, Р. Берд та Ф. Валіанкорт дійшли висновку, що вирівнювальні трансферти мають застосовуватися до факультативних видатків місцевих бюджетів, тобто фінансово забезпечувати виконання делегованих місцевим органам державної влади та органам місцевого самоврядування повноважень4.

З позицій теорії фіскального федералізму Б. Далбі розроблено пропозиції до вдосконалення інструментарію системи фіскального вирівнювання, зокрема визначено необхідність використання нормативів видатків у формулі вирівнювання і встановлення обмеження щодо частки доходів місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які враховуються у формулі вирівнювання1.

Один із провідних представників західної фінансової школи Х. Ціммерманн розглядає фіскальне (фінансове) вирівнювання як інструмент досягнення оптимального розподілу ресурсів країни. Він наголошує на тому, що передумовою застосування інструментів фінансового вирівнювання є оптимальний розподіл компе-тенцій із прийняття рішень щодо надання суспільних благ та послуг між різними рівнями органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування2.

Підсумовуючи викладене, можна дійти висновку, що метою впровадження системи фіскального (фінансового) вирівнювання було забезпечення ефективного виконання повноважень щодо надання суспільних послуг (місцевих і загальних) їх споживачам, при цьому систему фінансового вирівнювання формують трансферти вирівнювання на виконання делегованих органам місцевого самоврядування та місцевим органам державної влади повноважень.

Вирівнювання виконує кілька функцій. Воно може бути застосоване як інструмент досягнення горизонтальної рівності між мешканцями різних територій. Вирівнювання може виконувати також стабілізаційну функцію, що дає можливість суб' єктам системи вирівнювання уникнути або принаймні знизити вплив непередбачу-ваних негативних явищ, які ці суб' єкти не можуть подолати самостійно. Третя функція - коригувальна, завдяки якій коригуються неефективні рішення органів місцевого самоврядування та ліквідуються відповідні негативні наслідки бюджетного федералізму.

У західних країнах бюджетний федералізм не обмежується територіальним перерозподілом ресурсів. Усі механізми сучасного бюджетного федералізму спрямовані на заохочення місцевих органів влади до активного прагнення фінансової самодостатності, опори на власні сили, нарощування фінансово-економічного потенціалу. Ринок і конкуренція цілком об'єктивно змушують адміністрацію створювати привабливі умови з метою залучення інвестицій, вигідних проектів тощо.

У цьому контексті ми можемо вирізнити дві головні функції бюджетного федералізму: політично-консолідаційну і соціально-психологічну. Сутність політично-консолідаційної функції полягає в тому, що в системі бюджетного федералізму кожен адміністративно-територіальний бюджет, крім суто фінансового призначення, набуває соціального, політичного й етичного змісту. Адже бюджетний федералізм перетворює на співгромадян усі відокремлені етнічні, регіональні чи суспільні групи населення незалежно від величини їхніх фінансових внесків. Соціально-психологічна функція бюджетного федералізму проявляється в тому, що завдяки йому регіони стають фінансово сильнішими, уникають відчуття соціально-економічної слабкості або неповноцінності порівняно з іншими "багатшими" територіями, чим забезпечується загальнонаціональна єдність без протиставлення регіонів один одному.

Саме тому в деяких країнах бюджетний федералізм є аналогом національної політики, взятої в її фінансово-господарському вимірі. Звідси - найважливіше призначення бюджетного федералізму: гармонізація міжрегіональних відносин і міжбюджетного співробітництва різних рівнів влади як фактора національної єдності та суспільної стабільності.

Варто зазначити, що в різних країнах бюджетний федералізм існує в різних формах та моделях. Зазвичай виділяють внутрішньодержавний, асиметричний, кооперативний, бюрократичний, двосторонній, виконавчий та ін., обумовлені національними особливостями, різновиди федералізму. При цьому найбільш уживаними вважаються такі форми бюджетного федералізму, як децентралізований і кооперативний.

Децентралізованим моделям властиві такі риси.

1. Із трьох головних функцій державних органів влади та управління - макроекономічної стабілізації, перерозподілу національного доходу і виробництва державних товарів і послуг (останню зазвичай називають функцією розподілу ресурсів) - перші дві найчастіше належать до сфери діяльності центрального уряду, а третя поділяється між трьома рівнями влади, але вважається найважливішою в діяльності місцевої влади, що загалом відповідає оптимальній теоретичній моделі міжбюджетних відносин.

2. Різні рівні влади наділяються повноваженнями з оподаткування відповідно до розподілу їхніх функцій. Податковими джерелами центрального бюджету стають такі види податків, як прибуткові на фізичних і юридичних осіб, а також акцизний і митний збори, тоді як місцеві бюджети задовольняються другорядними джерелами - податками на товари і послуги, майно і земельні ділянки.

3. Визнається високий ступінь фінансової незалежності і самостійності регіональної влади. Це може призвести фактично до відмови центрального уряду від контролю за бюджетною діяльністю регіональних органів, байдужого ставлення до проблеми горизонтальних дисбалансів і регіональних бюджетних дефіцитів тощо. Підставою для фінансового забезпечення незалежності й самостійності регіонів є надання їм права самостійно використовувати власну податкову базу та спільно - загальнодержавну. Іноді регіони можуть запроваджувати будь-які податки, крім тих, що призводять до порушення міжрегіональної й зовнішньої торгівлі держави. Проблема усунення гострих горизонтальних диспропорцій розв' язується переважно наданням прямих трансфертів малозабезпеченим категоріям населення.

На відміну від децентралізованої наступна модель бюджетного федералізму - кооперативна - більш поширена у світі. Вона характеризується:

- ширшою участю регіональної влади в перерозподілі національного доходу і макроекономічній стабілізації, що обумовлює тісніше бюджетне співробітництво місцевих і центральних державних структур;

- підвищеною роллю місцевої влади в системі розподілу податкових доходів, у тому числі національних;

- активною політикою горизонтального бюджетного вирівнювання, підвищеною відповідальністю центру за стан місцевих державних фінансів, рівнем соціально-економічного розвитку територій, що посилює контроль з боку центру і дещо обмежує самостійність місцевої влади.

Конкурентна модель є сприятливішою для стимулювання економічного зростання, кооперативна направлена на територіальну справедливість. Прикладом конкурентної моделі є американська система "бюджетного федералізму", що характеризується високим ступенем фінансової автономії штатів і мінімальними функціями центру у сфері бюджетного вирівнювання. Історично штатам і муніципалітетам надано широкі права у сфері оподаткування, що забезпечує збалансованість бюджетної системи і максимальну горизонтальну справедливість. Вертикальне вирівнювання для усунення міжрегіональних диспропорцій здійснюється на основі системи фінансування федеральних цільових програм, насамперед соціальних.

Кооперативна модель є набагато поширенішою, ніж конкурентна, і спрямована на забезпечення територіальної справедливості. Така модель у різноманітних формах застосовується в більшості країн світу, зокрема в багатьох європейських, насамперед у скандинавських, країнах. Переважно це формульні механізми розподілу бюджетних трансфертів, закріплені законодавчо з метою уникнення витратних переговорних процесів між центральним урядом і регіонами. Установлення формульних механізмів, які базуються на фінансових потребах місцевого самоврядування, розрахованих на основі кількості населення та обсягах необхідних суспільних послуг, є найпоширенішим методом бюджетного вирівнювання у розвинутих країнах, за винятком деяких, у яких зберігається історично сформована система надання грантів регіонам.

На противагу бюджетному федералізму існує й інша форма міжбюджетних відносин - бюджетний унітаризм. Це форма внутрішніх міжурядових фінансових відносин, основні принципи організації яких визначає центральна влада. Місцевій та регіональній владі при цьому, як правило, відводиться досить пасивна роль. За умов бюджетного унітаризму центральна влада здійснює активну політику забезпечення єдиних стандартів громадських послуг на всій території країни, вирівнює фіскальні дисбаланси. Таким є визначення бюджетного унітаризму в узагальненому вигляді.