Розділ «14.6. Дефіцит бюджету і державний борг як складові бюджетних ризиків»

Окремої уваги потребують чинники боргового характеру, що пов' язано зі значним рівнем ризиковості, який породжується обсягом та структурою боргів держави. Співвідношення обсягу дохідної та видаткової частин державного бюджету (дефіцит/ профіцит) прямо визначає потребу в державному запозиченні, впливаючи на обсяги накопичення державних боргів та платежів за ними. Існуючі та новостворені борги підлягають виплаті за рахунок коштів державного бюджету (операції з погашення та обслуговування державного боргу).

У теорії та практиці існують два підходи до визначення дефіциту бюджету1: 1) як різниця між доходами та видатками (відповідно до вітчизняного бюджетного законодавства) - це перевищення видатків бюджету над його доходами (з урахуванням різниці між наданням кредитів бюджету та поверненням кредитів до бюджету); 2) як результат фінансової діяльності держави (згідно з бюджетним законодавством у розвинутих країнах, зокрема в ЄС) - підсумок операцій держави з фінансовими активами та зобов'язаннями. Другий підхід дає можливість зосередити увагу на сутності процесів, що виникають із появою дефіциту бюджету. Невід'ємними складовими даних процесів є оптимальність обсягів дефіциту бюджету, структури джерел фінансування та використання залучених коштів. Однак через недостатню обґрунтованість цих складових активна фіскальна політика сама часто може призводити до появи негативних явищ: потрапляння країни до боргової пастки, "ефекту витіснення" приватних інвестицій, втрати керованості фінансової системи. Отже, для визначення ризиків дефіциту бюджету та ефективного управління ними необхідно ознайомитися з кожною окремою складовою його ефективного використання.

Показник дефіциту бюджету є надзвичайно важливим для оцінювання макроекономічних ризиків взагалі та бюджетних ризиків зокрема: він дає можливість оцінити фінансову позицію держави та вплив бюджетно-податкової політики на обсяги внутрішнього попиту, стан грошово-кредитної системи і платіжного балансу. У теорії визнається, що фіскальні стимули і тимчасове збільшення дефіциту бюджету позитивно впливають на сукупний попит і пропозицію в економіці в короткостроковому періоді, проте в довгостроковому періоді фундаментальні економічні показники погіршуються. Це обумовлюється підвищенням рівня процентних ставок і зростанням рівня податкових вилучень, що деформують економічні пропорції та знижують темпи економічного розвитку. Водночас у країнах зі значним розміром державного боргу та нестабільним доступом до зовнішнього фінансу-

1 Управління державним бюджетом України : підруч. / кол. авт. [заг. редакція М. Я. Азарова]. - К. : Міністерство фінансів України, 2010. - 816 с.

вання збільшення дефіциту бюджету навіть у короткостроковому періоді може призводити до поглиблення економічної кризи і загострення фінансових проблем: девальвація національних валют підриватиме платоспроможність міжнародних позичальників, що призводитиме до масових дефолтів та поглиблення економічної кризи1.

У світовій практиці одним із найважливіших методів мінімізації негативного впливу ризиків обсягу дефіциту бюджету є

застосування спеціальних фіскальних правил, які набувають форми законодавчих норм, процедур бюджетного процесу і цифрових задач (граничних показників). Фіскальні правила можна об'єднати в певні групи, які мають свої особливості в різних країнах (табл. 14.13).

У країнах ЄС з метою управління ризиками дефіциту бюджету правове регламентування бюджетного дефіциту включає: маастрихтські критерії (державний борг не повинен перевищувати 60 % ВВП, а бюджетний дефіцит - 3 % ВВП); фінансові санкції за їх порушення; моніторинг з боку Єврокомісії (із застосуванням скоригованого дефіциту для своєчасного виявлення негативних тенденцій, а також для вжиття запобіжних заходів); процедура надмірного дефіциту, за результатом якої можуть вживатися фінансові санкції до країн - порушниць маастрихтських критеріїв.

Прийняття бюджетів з дефіцитом дозволяється тільки за наявності обґрунтованих джерел фінансування дефіциту відповідного бюджету. Слід ураховувати, що, приймаючи бюджет з дефіцитом, мають на увазі не абсолютну суму дефіциту, а тільки граничну. Вихідним положенням при визначенні граничного розміру дефіциту бюджету є не перевищення відношення державного боргу до ВВП його безпечного економічного рівня .Тобто граничний розмір дефіциту означає таке перевищення видатків над доходами, під яке є обґрунтовані й дійсні канали покриття. Невід' ємною умовою забезпечення ефективного використання дефіциту бюджету, а отже й іншою групою ризиків бюджетного дефіциту окрім оптимальності його обсягів є структура джерел його фінансування (табл. 14.14).

Таблиця 14.13

ОСОБЛИВОСТІ ЗАСТОСУВАННЯ ФІСКАЛЬНИХ ПРАВИЛ У РІЗНИХ КРАЇНАХ*

Таблиця 14.14

РИЗИКИ ДЖЕРЕЛ ФІНАНСУВАННЯ БЮДЖЕТНОГО ДЕФІЦИТУ

Для мінімізації ризиків дефіциту бюджету держава повинна: по-перше, оптимізувати структуру джерел фінансування дефіциту бюджету так, аби зменшити: а) боргове навантаження на бюджет, яке призводить до відволікання значної частини бюджетних коштів на покриття боргів і, відповідно, звуження можливостей підтримки економічної активності та б) боргову активність, яка призводить до витіснення приватних інвестицій унаслідок збільшення державних запозичень;

по-друге, ефективно управляти ліквідністю бюджету та фінансовими активами: спрямовувати вільний залишок бюджетних коштів бюджетного періоду на погашення боргових зобов' язань уряду. Основними методами управління ліквідністю є заходи щодо врівноваження в часі обсягів вхідних та вихідних потоків за допомогою використання державних запозичень та розміщення надлишкових коштів, мінімізуючи залишок на ЄКР (табл. 14.15).

Таблиця 14.15

МЕТОДИ ТА СУБ'ЄКТИ УПРАВЛІННЯ КАСОВИМИ ЗАЛИШКАМИ

Вплив боргової сфери на фіскальну сферу та економіку в цілому оцінюється за допомогою показників боргового навантаження. Спектр показників боргового навантаження включає як загальноприйняті показники, рівень яких рекомендований міжнародними фінансовими організаціями, так і показники, що можуть розроблятися кожною країною відповідно до її пріоритетів та бачення стратегії власної боргової політики, макроекономічного стану, основних чинників, що впливають на проведення боргової політики, наявності вагомих ризикових внутрішніх і зовнішніх чинників тощо. Значної уваги потребує питання про навантаження боргових виплат України на її економіку та державний бюджет. Це пов'язано з тим, що перевищення допустимого рівня навантаження може призвести до неможливості виконання зобов' язань своєчасно і в повному обсязі (ризик ліквідності). Бюджетним кодексом України встановлено граничне відношення державного і гарантованого державою боргу до ВВП на рівні 60 %. Цей показник в Україні запозичений з ЄС, однак він не має достатнього економічного обґрунтування, оскільки в ЄС до державного боргу відносять ширше коло зобов' язань, ніж в Україні, а для країн, що розвиваються, або транзитивних економік, безпечний рівень боргу є значно нижчим (рис. 14.4). Окремі вітчизняні дослідження1 показують, що державний і гарантований державою борг в Україні не повинен перевищувати 35 % від ВВП, що збігається з положенням Меморандуму про співробітництво з МВФ2.

Зростання державного боргу відносно ВВП може бути допустимим і безпечним за умови неперевищення платежів за боргом допустимого рівня. Така ситуація є можливою при уникненні концентрації платежів за боргом у майбутніх періодах за допомогою здійснення позик з довшим періодом.