Розділ «2.6. Бюджетний процес у зарубіжних країнах»

Науковий і практичний інтерес має вивчення бюджетного процесу в зарубіжних країнах з метою використання в Україні позитивного досвіду інших країн, ширшого розуміння його проблем, зокрема у сфері прийняття політичних рішень через погодження різних інтересів.

Так, у США бюджетний процес - складне і багатофакторне явище1. Існує велика кількість суб'єктів, які беруть участь у бюджетному процесі, а також аналізують наслідки прийняття бюджету. До них входять представники виконавчої і законодавчої влади, аналітичні органи, неприбутковий некомерційний сектор та інші учасники. Бюджетний процес у США складається з трьох основних етапів, кожен з яких взаємно пов'язаний з іншим:

1) вироблення президентського варіанта проекту бюджету;

2) робота конгресу над бюджетом;

3) виконання бюджету.

Бюджетний процес у Сполучених Штатах Америки розпочинається з розроблення президентського варіанта проекту державного бюджету, що містить рекомендації щодо визначення пріоритетів федерального уряду. У цьому документі викладені бюджетні пропозиції на наступний фінансовий рік, а також можуть бути пропозиції щодо зміни обсягів асигнувань на поточний рік. Для забезпечення ефективного витрачання фінансових ресурсів на середньостроковий період у президентському варіанті проекту бюджету є розрахунки на чотири роки, що йдуть після бюджетного.

Розроблення президентського проекту бюджету починається навесні кожного року, щонайменше за дев' ять місяців перед тим, як цей варіант має бути поданий на розгляд конгресу, і щонайменше за 18 місяців до початку фінансового року. Президент визначає головні напрями бюджетної та фінансової політики. Керуючись цими настановами і наміром допомогти у формуванні вимог про надання коштів та бюджетних повноважень, адміністративно-бюджетне управління працює з федеральними агентствами (тобто міністерствами і відомствами) над визначенням напрямів їхньої діяльності, установленням планових рівнів і обсягів фінансування на поточний бюджетний рік та чотири наступні роки. При розробленні проекту бюджету беруться до уваги й економічні прогнози, підготовлені спільно радою економічних консультантів, адміністративно-бюджетним управлінням та міністерством фінансів.

Восени агентства подають на розгляд адміністративно-бюджетного управління свої запити про надання коштів із бюджету. Ці запити аналізуються експертами з питань бюджету й управління, унаслідок чого визначаються питання, які потребують обговорення з керівниками урядових агентств. Вирішення деяких із цих питань потребує втручання президента і посадових осіб його адміністрації. Процес вироблення рішень завершується до кінця грудня. Після цього настає завершальний етап, під час якого відбувається деталізація бюджетних даних і починається підготовка необхідної документації.

Президент подає свій варіант бюджету на розгляд конгресу на початку календарного року, за вісім-дев'ять місяців до дати, з якої починається наступний фінансовий рік (1 жовтня). Розглянувши бюджетні пропозиції президента, конгрес може погодитися з ними, змінити чи навіть деякі з них відхилити (наприклад, він має можливість скасувати податки, ввести нові, відмовитися від використання певних джерел надходжень або запровадити додаткові, а також запропонувати інші зміни, що можуть вплинути на обсяг надходжень). Конгрес спочатку розглядає загальні показники бюджету, а потім окремі його статті. Протягом шести тижнів після подання президентського варіанта бюджету кожен із постійних комітетів конгресу повинен доповісти бюджетним комітетам палати представників і сенату про свої розрахунки, пов' язані з бюджетом.

Після цього бюджетні комітети складають спільну бюджетну резолюцію. У резолюції зазначаються загальні суми надходжень, видатків, а також обсяги бюджетних повноважень - як загалом для бюджету, так і для окремих його статей. У межах кожної статті бюджетна резолюція розподіляє бюджетні повноваження і видатки між окремими комітетами, що мають розглядати державні програми, пов' язані з певною статтею бюджету. Резолюція про бюджет має бути ухвалена до 15 квітня кожного року. Однак вона не є законом, а тому не потребує затвердження президентом. Проте це не означає, що конгрес не враховує думки адміністрації: адже наступні законодавчі акти, що розробляються на основі бюджетної резолюції і відображають фінансові пріоритети конгресу, затверджує саме президент.

Важливий принцип американського бюджетного процесу полягає в тому, що конгрес безпосередньо не надає чинності державному бюджету. За допомогою щорічного ухвалення законів про асигнування (їх 13) він лише наділяє державні заклади правом витрачання коштів. Це означає, що, установлюючи асигнування, конгрес безпосередньо не голосує за точно визначений обсяг державних видатків, а надає уряду бюджетні повноваження, тобто право взяти на себе передбачені законом зобов'язання, на виконання яких мають витрачатися державні кошти. Перед тим як почати процес асигнування коштів, законодавці мають пройти ще один окремий етап бюджетного процесу - санкціонування. На цьому етапі ухвалюються законодавчі акти, якими на те чи інше агентство покладається обов'язок виконувати певну державну програму.

Законопроекти про асигнування коштів розробляє палата представників, але комітети з розподілу бюджетних асигнувань, у компетенції яких перебуває їх розгляд і ухвалення, є в кожній із двох палат вищого законодавчого органу країни. Після ухвалення комітетом і палатою представників законопроект передають до сенату, де відбувається такий самий розгляд. Якщо між палатами конгресу виникають розбіжності, для їх усунення створюється погоджувальний комітет, до складу якого входять члени обох палат. Вироблений погоджувальним комітетом варіант законопроекту надсилається до обох палат для затвердження. Після ухвалення його спочатку палатою представників, а потім і сенатом він вважається остаточним і подається на підпис президентові, який має або підписати законопроект - тоді він стає законом, або накласти на нього вето.

Якщо робота над одним або кількома законопроектами про асигнування не завершена до початку нового фінансового року, конгрес ухвалює об' єднану резолюцію про подовження повноважень, що приймається палатами, затверджується президентом і має силу закону. Цей документ надає відповідним агентствам (міністерствам, відомствам) повноваження для продовження фінансування до встановленого терміну або до його поновлення у звичайний спосіб. Крім того, конгрес надає агентствам право витрачання коштів, ухвалюючи постійні закони, тобто такі, яких не треба щороку вводити в дію. Щороку видатки, здійснювані внаслідок використання постійних бюджетних повноважень (разом із видатками, пов' язаними з виконанням зобов' язань на підставі бюджетних повноважень минулих років), становлять більшу частину загального обсягу. Таким чином, більшість видатків, що здійснюються протягом року, не регламентується ухваленими на цей рік законами про асигнування. Майже всі надходження від оподаткування і більшість інших видів урядових надходжень також забезпечуються постійними законами. Законопроекти з питань оподаткування розробляються і вперше вносяться на розгляд у палату представників. Для їх детального аналізу в обох палатах існують комітети з фінансових питань1.

Закон Грімма-Рудмана-Холлінгса зобов'язує службу управління бюджетом робити оцінки й розрахунки, що визначають застосування секвестру, і подавати їх президентові й конгресу, бюджетне управління конгресу зобов' язане зробити такі самі оцінки. Служба загального обліку (вищий орган державного фінансового контролю) зобов' язана підготувати погоджену доповідь. У результаті названі вище служби зобов'язані підготувати три доповіді про застосування секвестру: попередню - при поданні президентом бюджету; оновлену - у серпні й остаточну - в кінці сесії конгресу (зазвичай восени кожного року). Попередня доповідь розглядає стан доходів і видатків на основі чинних законів. Вона пояснює уточнення меж, передбачених законами, і дає переглянуті межі видатків. Оцінки попередньої доповіді переглядаються в оновленому й остаточному варіантах, щоб відобразити дію законів, уведених після першої доповіді. Оцінки остаточної доповіді запускають процедуру секвестру.

Протягом фінансового року зміни й доповнення за видатковими статтями можуть здійснюватися у такий спосіб. Перенесення коштів з однієї програми на іншу (підпрограму, статтю) в межах одного агентства (у разі, коли така зміна не перевищує 10 % від асигнувань, виділених на виконання програми) здійснюється цим агентством самостійно. У результаті зміни обсягів видатків на понад 10 % відповідні агентства звертаються за дозволом комітету з асигнувань конгресу. Додаткове збільшення загальних видатків по агентству (на пропозицію президента) здійснюється тільки на підставі спеціального закону. Зменшення видатків у цілому по агентству (за якою-небудь програмою) здійснюється за рішенням конгресу або через накладання президентом вето на яку-небудь статтю бюджету. Названі вище положення щодо змін і доповнень стосуються тільки дискреційних видатків, тобто видатків, що здійснюються на підставі щорічних 13 законів про виділення асигнувань.

Важливо зазначити, що обов' язкові видатки є постійними і виконуються без обмежень відповідно до зобов' язань держави з виплат, установлених федеральними законами (виплати з пенсійного забезпечення, соціального страхування тощо). Робота комітету з асигнувань і бюджетного комітету має бути завершена до початку нового фінансового року (до 1 жовтня)1.

Оперативний контроль за виконанням федерального бюджету США здійснюється тільки в межах виконавчої влади. У 1990 р. було прийняте положення про обов' язкову відкриту звітність федеральних агентств (міністерств і відомств), згідно з яким агентства публікують у відкритій пресі й передають до електронних засобів масової інформації звіт за минулий період (місяць, рік) про здійснені видатки у розрізі відомчої розбивки. Перевірку правильності здійснених видатків, а також повноти надходжень доходів і обсягу випущених боргових зобов' язань здійснює служба управління бюджетом. Контроль, що здійснюється законодавчою владою, реалізується через головне рахункове управління, яке робить перевірку за запитами депутатів, сенаторів, комітетів палат чи палат у цілому. Пріоритетом у контрольній діяльності є оцінка ефективності використання виділених коштів на урядові програми і вибірковий нагляд за діяльністю підрозділів. Перевірки здійснюються головними інспекторами федеральних органів виконавчої влади, які роблять оперативний контроль і аудит у підзвітних кожному з них міністерствах і відомствах.

Одним із важливих елементів забезпечення ефективності діяльності органів виконавчої влади США у сфері державних фінансів є широке застосування конкурсних процедур, а там, де неможливий чи недоцільний конкурс, - використання процедури жеребкування. Детально розписані процедури дії чиновників, система застав і страхування в усіх сферах, де держава залучає приватний сектор, відпрацьовані процедури розрахунку ризиків і внесення до проектів бюджетів очікуваних видатків з урахуванням ризиків, жорсткі фінансові, адміністративні й кримінальні санкції за порушення разом з налагодженим механізмом державної служби і чинним публічним політичним механізмом дали змогу поступово відмовитися від тотального зовнішнього контролю за діяльністю виконавчої влади. Основний акцент зовнішнього контролю перенесено на аналіз ефективності витрачання коштів, а також на вибірковий контроль з метою перевірки повноти й ефективності внутрішнього контролю. Однак повноваження на здійснення всеохопного контролю в разі найменшої необхідності збережено.

Найважливіші етапи роботи над бюджетом у США відображено в табл. 2.13.