Розділ «Тема 5. МІЖБЮДЖЕТНІ ВІДНОСИНИ ТА БЮДЖЕТНЕ ВИРІВНЮВАННЯ»

Так, Дж. Б'юкенен запропонував модель, що дістала назву "економічної теорії клубів або спільнот" (an economic theory of clubs). Згідно з нею оптимальний рівень надання державних послуг може залежати від кількості їх споживачів. Відповідно у деяких випадках, коли благо не є суспільним у чистому вигляді, доцільно надати його на рівні дещо нижчому, ніж загальна кількість населення держави, адміністративно-територіальних утворень. Отже, модель Б' юкенена дає можливість зробити висновок, що досягнення ефективності від надання суспільних благ залежить не лише від цін та їх корисності, а й від кількості їх споживачів. Іншими словами, з метою досягнення ефективності на території держави необхідно визначати межі надання деяких суспільних благ, тобто виділяти адміністративно-територіальні утворення, органи влади яких будуть мати повноваження визначати обсяг тих суспільних благ, значення оптимальної кількості для ефективного надання яких перебуває на низькому рівні2.

На відміну від моделі Б'юкенена друга модель, що лежить в основі досліджень економіки фіскального федералізму, - модель Тібу - доводить вигоди від децентралізованого надання суспільних благ органами влади. Згідно з нею поведінка індивідуумів під час споживання місцевих суспільних благ у федеративній державі порівнюється із процесом вибору найбільш прийнятного товару у вигляді суспільних благ із кількох варіантів, що пропонують різні торговельні точки, тобто адміністративно-територіальні утворення1. Як показали Тібу та інші дослідники у цій сфері2, в ідеальному випадку така поведінка приводить до результату, у якому вповні реалізуються всі потенційні вигоди від децентралізації: суспільний та приватний сектори економіки надають індивідууму повну свободу у виборі найефективнішого рівня споживання кожного блага, причому в ролі ціни суспільних благ виступає обсяг податків, що їх сплачує індивідуум у відповідні бюджети. Доти, доки гранична величина здійснюваних індивідуумом податкових платежів еквівалентна граничним витратам надання суспільних благ, рівновага, так само, як і в приватному секторі, буде ефективною за Парето3.

Отже, аналіз моделей Тібу та Б'юкенена дає можливість зробити висновок, що ефективність надання деяких видів державних послуг вища у разі їх виробництва місцевими органами влади. Водночас з моделі Тібу випливає, що за умови децентралізованого надання деяких суспільних благ забезпечується не лише вища їх ефективність для окремих індивідуумів, а й приріст суспільного добробуту, що досягається через міжрегіональну диференціацію структури та якості державних послуг, яка відповідає преференціям населення того чи іншого регіону.

Основні положення зазначених моделей широко використовуються для обґрунтування переваг багаторівневого бюджетного устрою, а також для аналізу різних аспектів функціонування державних фінансів у державах з таким устроєм.

Водночас у розглянутих моделях не порушувалося питання ефективної структури розподілу витратних та податкових повноважень між рівнями державної та федеративної влади. Аналіз і рекомендації щодо структури цих повноважень органів влади у державах із багаторівневим бюджетним устроєм можна знайти в багатьох дослідженнях проблем фіскального федералізму, основними серед яких, як уже зазначалося вище, вважаються праці Р. Масгрейва та У. Оутса.

У. Оутс був першим, хто обґрунтував певну обмеженість переліку суспільних благ, повноваження з надання яких можуть бути закріплені за національними або субнаціональними органами влади. Так, запропонована модель доводить, що на рівні національного (центрального) уряду мають бути сконцентровані повноваження у сфері макроекономічного регулювання і ті, які пов'язані з перерозподілом доходів між індивідуумами у формі підтримки малозабезпечених верств населення. Адже можливості субнаціо-нальних органів влади з проведення власної макроекономічної політики дуже обмежені. Основним висновком, що випливає з аналізу припустимих повноважень органів влади різних рівнів, є висновок про те, що на рівні національного (центрального) уряду мають бути сконцентровані повноваження у сфері макроекономіч-ного регулювання, а також повноваження з перерозподілу доходу між індивідуумами у формі підтримки малозабезпечених верств населення1.

У свою чергу, Р. Масгрейв, автор теорії, що в літературі дістала назву "масгрейвівський підхід до фіскального федералізму"2, приділив велику увагу не лише розподілу надання суспільних благ між різними ланками влади в державі, а й фіскальній структурі федерації, зокрема розподілу податкових надходжень. Отже, саме Р. Масгрейв сформулював низку правил розподілу податкових повноважень різних рівнів влади. Зокрема, він вважав, що субнаціональні органи влади середнього та особливо нижнього рівня повинні мати повноваження з оподаткування найменш мобільних видів податкової бази, тобто таких, які найменше підлягають міжтериторіальному пересуванню, до яких відносять податки на споживання, на заробітну плату, майно, нерухомість, на землю. Прогресивні податки на доходи фізичних осіб, на його думку, можуть бути встановлені лише за можливості адміністрування "глобальної" податкової бази на рівні територіального утворення. При цьому повноваження з регулювання прогресивного оподаткування, спрямованого на перерозподіл доходів, мають бути закріплені на центральному (федеральному) рівні влади. Адже функція перерозподілу доходів є функцією федерального рівня.

Повноваження з регулювання доходів, здатних виконувати стабілізаційну функцію, також, як стверджував Масгрейв, мають належати національній владі, тоді як субнаціональні податки мають бути циклічно стійкими. Крім того, на національному рівні необхідно закріпити повноваження з оподаткування податкової бази, якщо остання розподілена на території країни нерівномірно. Водночас цільові податки на споживачів суспільних благ, а також платежі за користування суспільними благами можуть застосовуватися на всіх рівнях державної влади та розподілятися залежно від характеру сукупності отримувачів відповідних благ1.

Висловлені Масгрейвом досить загальні гіпотези про розподіл повноважень між рівнями державної влади, будучи предметом багатьох дискусій, зберегли своє значення й на сучасному етапі розвитку економіки суспільного сектору. Так, усіма визнано, що функції розроблення й проведення макроекономічної політики мають бути максимально централізовані: практично в усіх країнах світу повноваження з проведення грошово-кредитної політики належать центральній владі. Стосовно децентралізації фіскальної політики можна відзначити, що стимулювання сукупного попиту на регіональному рівні має обмежені можливості внаслідок значної відкритості регіональних економічних систем. Разом з тим у деяких працях стверджувалося, що субнаціональні органи влади можуть здійснювати досить успішну стабілізаційну політику2.

В останнє десятиріччя дослідженню можливості використання принципів бюджетного федералізму в побудові бюджетної системи України свої праці присвятили і вітчизняні вчені. До найбільш значущих можна віднести наукові розвідки В. Андрущенка3 і В. Федосова4, Й. Бескида5 і І. Луніної6. Проте варто зауважити, що особливостям застосування принципу бюджетного федералізму у вітчизняній бюджетній практиці, на наш погляд, особливої уваги не приділено. Розглянемо детальніше деякі аспекти бюджетного

(фіскального) федералізму як децентралізованої моделі формування міжбюджетних відносин.

Традиційна теорія фіскального федералізму дає рекомендації для закріплення за різними рівнями державної влади певних функцій та необхідних для їх виконання фіскальних інструментів. Наріжним каменем теорії фіскального федералізму є теорема про децентралізацію: якщо децентралізація не впливає на рівень витрат, то ухвалення рішень щодо локального суспільного блага або ефективніше за централізацію, або принаймні не поступається їй з погляду ефективності. Централізація та пов'язана з нею стандартизація дуже часто дають можливість не тільки зменшити адміністративні витрати, а й роблять дешевшим безпосередньо виробництво одиниці суспільного блага. Децентралізація державного сектору економіки доречна тоді, коли сприяє якнайефективнішому виконанню його функцій.

Фіскальний федералізм може розглядатися як система оподаткування та державних видатків, за якої правами на отримання прибутків та управління видатками наділяють різноманітні рівні державного управління - від національного до базового1. ІЦі система має на меті забезпечити фіскальну децентралізацію - пе-редання видаткових та дохідних повноважень з вищих на нижчі рівні державного управління для більш ефективного надання суспільних послуг. Вихідною умовою застосування підходів фіскального федералізму є максимально можливе наближення надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача.

Ефективно побудований бюджетний федералізм має саме регулятивний характер, дає змогу оптимально збалансувати необхідні потреби з фінансовими можливостями. Нераціональний же бюджетний федералізм призводить до ситуації, за якої місцева влада не бачить для себе фінансової вигоди від економічного піднесення регіонів, якими вона управляє, довільні розподільні форми половинчастого федералізму за умов дефіциту фінансових ресурсів створюють середовище для корупції.

У цьому зв'язку особливого значення набуває фінансове вирівнювання - система інструментів та заходів щодо ліквідації фіскальних дисбалансів через перерозподіл бюджетних коштів по вертикалі між різними рівнями влади та горизонталі - між адміністративно-територіальними одиницями. Інколи поняття "фінансове вирівнювання" трактується як процес перерозподілу фінансових ресурсів на користь адміністративно-територіальних одиниць, які не мають достатніх власних доходів, і здійснюється центральними органами державної влади1. Фіскальне вирівнювання можна розглядати також як систему трансфертів фінансових ресурсів між юрисдикціями різних рівнів державного управління, метою якої є встановлення однаково вихідних умов щодо формування фінансового потенціалу чи надання публічних послуг. Основна його суть - забезпечення можливостей органів місцевої влади для виконання їхніх обов' язків щодо надання мешканцям відповідної території однакового обсягу публічних послуг за однакового фіскального навантаження2. Система фінансового вирівнювання забезпечує упорядкування делегованих дохідних та видаткових повноважень, забезпечення виконання регулювальної, соціальної функції держави. Фінансове вирівнювання розглядається не як окремий елемент фіскального федералізму, а як рівнозначний компонент суспільних фінансів.

Сьогодні більшість розвинутих країн активно впроваджують і вдосконалюють явні та приховані фінансові інструменти, які послаблюють фіскальні відмінності між адміністративно-територіальними одиницями. Про важливість фіскального вирівнювання свідчить не тільки широке застосування його як у федеративних, так і в унітарних країнах, а й розроблення відповідних принципів, методів, що лягли в основу фінансової системи та конституційного права3.

Основоположник теорії суспільного вибору Дж. Б' юкенен увів поняття фіскальної рівності, вперше застосувавши його до адміністративно-територіальних одиниць. Методологічний підхід до фінансового вирівнювання, визначений у теорії суспільного вибору, базується на правилі горизонтальної рівності функціонування фінансово-бюджетних систем муніципалітетів та юрисдикцій. Незалежно від місцезнаходження індивідуума фінансові умови, що встановлюються юрисдикцією, мають бути однаковими для індивідуумів з рівними економічними умовами проживання4.

У теорії суспільних фінансів головним критерієм фіскального вирівнювання є відношення рівня оподаткування до рівня забезпеченості місцевими суспільними послугами1. Для кожного регіону встановлюється стандартний рівень забезпечення суспільними благами (стандартна фінансова потреба), а податкові надходження розраховуються за єдиною податковою ставкою. Розмір платежів для вирівнювання доходів розраховується як різниця між стандартною фінансовою потребою та стандартними податковими надходженнями. Р. Масгрейв за теорією фіскального федералізму визначає фіскальне вирівнювання як необхідний базовий принцип фіскальної децентралізації, поряд з іншими принципами: відповідності, централізованого перерозподілу фінансових ресурсів та необхідного рівня забезпеченості суспільними благами.

У свою чергу, Ч. Тібу довів, що оптимальне розміщення місцевих суспільних послуг залежить насамперед від їх споживачів, які роблять вибір в умовах конкуренції місцевих юрисдикцій в оподаткуванні. При цьому він указував на першочерговість принципу фіскальної автономії органів місцевого самоврядування2.

Сьогодні один із провідних західних учених Анвар Шах також досить багато уваги приділяє дослідженню ефективності системи міжбюджетних трансфертів у контексті взаємозв'язку зазначених інструментів фінансового вирівнювання з фіскальною та грошово-монетарною політикою держави3.