Розділ «Тема 5. МІЖБЮДЖЕТНІ ВІДНОСИНИ ТА БЮДЖЕТНЕ ВИРІВНЮВАННЯ»

Однак з практичної точки зору дуже складно вирізнити якісь риси бюджетного унітаризму, спільні для різних країн. Адже фактично кожна унітарна держава сформувала індивідуальну, властиву тільки їй модель внутрішніх міжурядових фінансових відносин. Цей процес називають децентралізацією, яка охопила і фінансово-бюджетну сферу, і сферу міжурядових фінансових відносин. У результаті в багатьох унітарних країнах у сфері внутрішніх міжурядових фінансових відносин почали активно застосовувати окремі принципи бюджетного федералізму. Це насамперед розподіл між різними рівнями влади видатків та компетенцій щодо їх здійснення. Центральна влада стала широко використовувати механізм консультацій з місцевою та регіональною владами через відповідні асоціації, розширилася фіскальна автономія останніх. Отже, економічна і фінансова децентралізація, яка нині характерна для більшості зарубіжних унітарних країн, привела до формування нового змішаного типу внутрішніх міжурядових фінансових відносин, що поєднують у собі принципи як бюджетного унітаризму, так і бюджетного федералізму1.

Бюджетну децентралізацію можна класифікувати залежно від певної моделі економіки: делегування, деволюція та децентралізація.

Положення про делегування повноважень органів державної влади органам місцевого самоврядування передбачає передавання деяких повноважень для виконання місцевій владі від імені центральної влади, причому фінансування завдань, що виконуються в межах делегованих повноважень, забезпечується державою через надання трансфертів. Делегування здійснюється за будь-якого стану розвитку економіки країни, але переважає в державах з адміністративно-командною моделлю економіки, де існує високий рівень зосередження фінансових ресурсів саме в державному бюджеті. Крім того, делегування передбачає брак бюджетного самофінансування органів місцевого самоврядування та оприлюднення звіту про виконання їх бюджету при фінансуванні делегованих повноважень.

Деволюція - це проміжна ланка від централізації до децентралізації, характерна для перехідного періоду, коли органи місцевого самоврядування здійснюють фінансування і несуть відповідальність за надання певних державних послуг, як правило, це стосується задоволення соціальних потреб.

Деволюція в окремих країнах має різну тривалість залежно від економічного розвитку, політичних та культурних особливостей тієї чи іншої країни. Але обов'язковим результатом проведення політики деволюції є децентралізація фінансових ресурсів.

Децентралізація передбачає зосередження фінансових ресурсів на рівні органів місцевого самоврядування для фінансування ними делегованих повноважень. Крім того, у регіонах мають бути створені спеціальні служби чи органи, де до ухвалення урядових рішень залучаються громадяни. В економічно розвинутих країнах крім представницьких органів широко розвинута структура непартійних організацій, які беруть активну участь в управлінні певною територією та можуть впливати на ухвалення чи скасування певних рішень представницьких органів через опитування громадян, акції протесту, демонстрації, мітинги тощо. Децентралізація властива для країн з розвиненою ринковою економікою.

Останнім часом у побудові міжурядових фінансових відносин досить популярною стала концепція субсидіарності, характерними ознаками якої є:

- влада вищого рівня може втручатись у фінансові справи влади нижчого рівня лише тією мірою, якою остання продемонструвала і довела свою нездатність розв'язувати проблеми;

- обов' язок вищої влади надавати фінансову допомогу органам влади місцевого рівня, при цьому така допомога має сприяти фінансовій автономії місцевої влади та розширенню її повноважень, а не повному підпорядкуванню місцевої влади центральній владі;

- принцип розподілу повноважень між різними рівнями влади в усіх сферах, зокрема у фінансовій;

- принцип співробітництва різних рівнів влади, тобто в умовах, коли кожен рівень влади має власні повноваження у фінансовій сфері, фінансові відносини між різними рівнями влади можуть будуватися лише на засадах співробітництва;

- принцип делегованого управління, згідно з яким центральна влада може делегувати частину своїх повноважень місцевій владі. Та, у свою чергу, може делегувати окремі свої повноваження органам влади вищого рівня на підставі угоди. Таке взаємне делегування повноважень різних рівнів влади у фінансовій сфері робить її фінансові взаємовідносини досить гнучкими.

Система податково-бюджетних відносин між різними органами влади теоретично може ґрунтуватись на різних поєднаннях рівнів децентралізації за різними напрямами. Наприклад, децентралізація повноважень, пов' язаних з ухваленням рішень, невелика; можливість децентралізації відповідальності також явно обмежена. В економічно розвинутих країнах життєздатність наявних міжбюджетних відносин підтверджує, що, по-перше, сама по собі централізація та децентралізація повноважень на одержання бюджетних доходів та здійснення видатків не є запорукою процвітання суспільства і, по-друге, фактично немає універсальної моделі розподілу доходів і видатків між бюджетами різних рівнів. Отже, ефективність конкретної моделі бюджетних відносин визначається додержанням загальних положень класичної теорії бюджетного федералізму та наявністю в місцевих органів влади інституційних стимулів для здійснення відповідної бюджетної політики.

Раніше модель фіскального федералізму вважалася притаманною лише країнам з федеративною формою державного устрою. Однак із розвитком процесів децентралізації владних повноважень, переданням органам місцевого самоврядування нових управлінських функцій принципи фіскального федералізму застосовуються і в унітарних країнах. Ця теорія стала ефективним засобом реагування на нові вимоги часу щодо поглиблення фіскальної децентралізації та збільшення фінансової автономності регіонів1. Отже, сьогодні федеративна форма міжбюджетних зв'язків може існувати в державах і з унітарною, і з федеративною формою міжбюджетних зв' язків.

Оскільки Україна є унітарною державою (незважаючи на наявність у складі держави Автономної Республіки Крим), то бюджетний устрій є унітарним. Пошук оптимального варіанта у побудові децентралізованої моделі міжбюджетних відносин унітарної України між перевагами федералізму, який дає можливість забезпечити максимально допустиму самостійність місцевих органів влади у бюджетному процесі, та унітарною формою міжбюджетних відносин як гаранта суверенітету країни і стабільності в регіонах відповідно до їх фінансових можливостей, привів до запровадження принципу субсидіарності в межах унітарної форми бюджетного устрою2.

Теорія фіскального федералізму може бути науковою базою вирішення місцевих проблем. Водночас слід зауважити, що в Україні ще не вироблено власних критеріїв застосування федералізму, які враховували б як досвід інших країн, так і потреби України, виходячи з особливостей її унітарного устрою. На нашу думку, побудова бюджетної системи на принципах фіскального федералізму забезпечує урегульованість міжбюджетних відносин, створює стимули для співробітництва між окремими адміністративними одиницями в реалізації спільних проектів і в цілому сприяє підвищенню ефективності використання бюджетних коштів на всіх рівнях управління.

Єдиних теоретично обґрунтованих положень, придатних для будь-якої країни, які допомагали б кількісно визначати оптимальний рівень централізованого перерозподілу бюджетних доходів, не існує. Залежно від історичних традицій у відносинах центру і регіонів, їх політичної автономії, адміністративного устрою країни такий рівень може суттєво різнитися.

Інтенсивність горизонтального вирівнювання в Україні також не є надмірною. Разом із тим організація та принципи бюджетного вирівнювання є недосконалими, не створюють стимулів для економічного розвитку регіонів та нарощування податкового потенціалу. В. Опарін у колективній монографії за редакцією А. І. Да-ниленка, критикуючи систему формування доходів місцевих бюджетів в Україні, називає її бюджетною зрівнялівкою, яка знижує стимули для місцевого самоврядування, оскільки "зайві" доходи будуть вилучені, нестача доходів буде компенсована у вигляді дотації вирівнювання1. За рівнем фіскальної автономії Україна не поступається багатьом розвинутим країнам, але й сьогодні спостерігаємо конфліктні ситуації у фінансових відносинах центр - регіони. Можна констатувати, що вони зумовлені не стільки низьким рівнем фіскальної автономії, скільки непрозорістю застосування методів вертикального вирівнювання. Тому актуальним для України є не лише підвищення коефіцієнта фіскальної автономії, а й удосконалення фіскального вирівнювання. Розв'язання цих завдань дасть можливість повною мірою задіяти внутрішній потенціал регіонів.