Розділ «14.3. Ризики дохідної частини бюджету та управління ними»

Процес формування доходів бюджету країни є складним і пов' язаний з множинністю факторів, що визначають рівень надходження доходів за окремими статтями до бюджетів різних рівнів. Потік надходжень бюджету не може бути точно визначеним, оскільки немає повної визначеності щодо майбутніх надходжень у процесі виконання бюджету. Поточний стан виконання бюджетних показників в Україні свідчить, що зведений бюджет за доходами не виконується в повному обсязі як за загальним, так і за спеціальним фондом. При цьому недовиконання показників доходів бюджету спостерігається за всіма видами бюджетної класифікації: податкові надходження, неподаткові надходження, доходи від операцій з капіталом та надходження від урядів зарубіжних країн і міжнародних організацій (табл. 14.6).

Як зазначалося вище, бюджетний ризик є складним ризиком, тобто таким, що включає велику кількість інших ризиків. Бюджетний ризик включає й ті ризики, управління якими з боку учасників бюджетного процесу повністю або частково неможливе, тобто вони є об' єктивними. Це і політико-економічні, циклічні, еволюційні тощо. Ризиками дохідної частини бюджету є ризики недоотримання запланованого рівня мобілізації доходів і виконання бюджетних зобов' язань. Проблема значних втрат доходів бюджету полягає насамперед у свідомій чи несвідомій діяльності учасників бюджетного процесу, тобто в суб' єктивних чинниках ризику безпосередньої дії.

Виділимо два головні, на наше переконання, аспекти ризикової діяльності в забезпеченні бюджету доходами. Перший - ризики діяльності, які породжуються існуванням фіскального змісту податків та інших видів обов' язкових платежів і впливають безпосередньо на поведінку їх платників. Мінімізація впливу цієї групи ризиків має на меті побудову раціональної бюджетної системи за оптимального рівня фіскального навантаження та дієвої системи бюджетних стимулів. Другий аспект - ризики, зумовлені існуючою системою адміністрування доходів бюджету (управлінські ризики) - відображає ефективну діяльність органів стягнення і контролю.

До ризиків дохідної частини бюджету, управління якими з боку фіскальних органів держави можливе, відносять ризики порушення бюджетного і податкового законодавства та ризики самого адміністрування бюджетних доходів.

Ризик порушення бюджетного і податкового законодавства з боку державних службовців характеризується можливістю (імовірністю) зловживань та корупційних дій з боку працівників державних відомств, у результаті чого можливі втрати надходжень до бюджету.

До ризиків процесу адміністрування доходів можна віднести дію операційних процесів, об' єктивних та/або суб' єктивних факторів, неефективного управління та порушень бюджетного і податкового законодавства, що врешті-решт призводить до збільшення бюджетних втрат. Крім того, ризики можуть бути спричинені

Таблиця 14.6

ВИКОНАННЯ ПЛАНОВИХ ПОКАЗНИКІВ ДОХОДІВ ЗВЕДЕНОГО БЮДЖЕТУ УКРАЇНИ*

упровадженням нераціональної організаційної структури фіскальних органів, неефективної системи прийняття управлінських рішень, планування, цілепокладання, прогнозування, що, у свою чергу, впливає на невизначеність результатів діяльності операційних процесів адміністрування доходів бюджету.

Ризики бюджетних втрат унаслідок порушень у системі управління бюджетними доходами можуть бути зумовлені двома чинниками:

1. Ризики недобору, у разі реалізації яких обсяги надходжень до бюджетів не досягатимуть прогнозних розмірів. Вони можуть породжуватися:

- неефективністю таких складових бюджетного менеджменту, як прогнозування і планування доходів бюджету, зокрема податкових надходжень;

- порушеннями в процесі оперативної роботи - мобілізації платежів до бюджету.

З одного боку, їх спричинюють випадкові ризики, які можуть реалізуватися, наприклад, без свідомого бажання реального або потенційного платника податків уникнути оподаткування і зумовлюються його необізнаністю ненавмисною помилкою тощо. З другого боку, що випливає з фіскально-психологічного аспекту діяльності платника, це ризики оптимізації оподаткування, які пов' язані з усвідомленим намаганням реального або потенційного платника мінімізувати рівень сплати податків, уникаючи прямих порушень норм чинного податкового та іншого законодавства через недосконалість нормативного забезпечення процесів адміністрування податків. І звичайно ризики ухилення від оподаткування, які визначаються усвідомленим намаганням реального чи потенційного платника мінімізувати рівень сплати податків або уникнути оподаткування, порушуючи вимоги чинного податкового та іншого законодавства чи не виконуючи їх.

2. Ризики надвитратності, у випадку реалізації яких витрати на забезпечення прогнозних розмірів надходжень до бюджетів з окремих видів доходів перевищуватимуть економічно доцільні. Ці ризики зумовлюються чинним (запропонованим) регламентом процедур адміністрування доходів та/або потребують використання при цьому неадекватно значних людських чи матеріальних ресурсів.

Крім ризиків управління, на ефективне формування доходів бюджету та виконання планових показників впливають й інші ризики, які мають опосередкований чи безпосередній вплив на окремі показники доходів бюджету.

Основними ризиками, що безпосередньо впливають на формування дохідної частини, є:

- зміни в бюджетно-податковому законодавстві: насамперед зниження ставок основних бюджетоформувальних податків; прийняття змін до законодавства (податкового, митного тощо), що призводить до скорочення бюджетних надходжень. Зокрема, введення в дію Податкового кодексу України з 1 січня 2011 р. зумовило виникнення бюджетних втрат у 2011 р. у розмірі близько 3 млрд грн. До найзначніших втрат призвели зміни в оподаткуванні податком на прибуток підприємств, а саме: зниження ставки податку на прибуток з 25 % до 23 %; запровадження нульової ставки податку на прибуток для платників, які протягом трьох попередніх років декларували щорічний обсяг доходів до 3 млн грн та кількість працюючих до 20 осіб, звільнення від оподаткування ПДВ операцій із постачання зерна у зв' язку зі збільшенням валових витрат у зернотрейдерів під час придбання зерна у виробників тощо;

-ризики настання несприятливих подій у національній економіці погіршення внутрішніх макроекономічних умов функціонування економіки (нестабільність рівня промислового виробництва і споживання, інфляційний та інші фактори, що зумовлюють підвищення витрат на виробництві); значні обсяги тінізації економіки тощо;