Розділ «Тема 2. БЮДЖЕТ ЯК ОСНОВНИЙ ФІНАНСОВИЙ ПЛАН ДЕРЖАВИ»

Основні поняття та терміни

Бюджетна класифікація, загальний фонд бюджету, спеціальний фонд бюджету, резервний фонд бюджету, бюджетне планування, методи бюджетного планування, бюджетне прогнозування, бюджетування, програмно-цільовий метод бюджетування, бюджетна програма, середньострокове бюджетне планування, бюджетний запит, бюджетний розпис, бюджетна резолюція, бюджетний процес, звіт про виконання бюджету, головний розпорядник бюджетних коштів, видатки розвитку, видатки споживання, класифікація доходів бюджету, функціональна класифікація видатків та кредитування бюджету, економічна класифікація видатків бюджету, відомча класифікація видатків та кредитування державного бюджету, складання, розгляд, затвердження і виконання бюджету.

2.1. Бюджет - основний фінансовий паан держави. Суть та основні складові

2.2. Методи бюджетного планування

У системі фінансового планування важливе місце займають методи бюджетного планування: нормативні, балансові, екстраполяційні, прямого розрахунку, економічного аналізу, бюджетування. Узагальнювальним при цьому є балансовий метод, суть якого полягає в обов'язковому збалансуванні доходів і видатків. Конкретне його призначення полягає в тому, щоб уникнути можливих диспропорцій між доходами й видатками на всіх рівнях бюджетного планування, а також вибрати оптимальний варіант задоволення суспільних потреб. За допомогою балансового методу встановлюються правильні пропорції в розподілі бюджетних коштів між центральними, республіканськими і місцевими органами державної влади й управління з метою забезпечення їхніх потреб у фінансових ресурсах для здійснення господарського і соціально-культурного будівництва. Балансова ув' язка доходів і видатків бюджету забезпечує його стійкість, створює необхідні умови для успішного виконання як Державного, так і кожного виду місцевих бюджетів. Цей метод на сучасному етапі став невід' ємною складовою програмно-цільового підходу щодо складання бюджету, який є найбільш поширеним у світовій бюджетній практиці.

Розрахунки окремих статей доходів і витрат здійснюються за допомогою таких методів: прямого рахунку, нормативного, аналітичного, екстраполяції. Основою кожного з цих методів є економічний аналіз, завдяки якому визначається рівень виконання бюджетних показників за минулі періоди та чинники, що впливали на них. Головна мета цього аналізу - визначити перспективи виконання бюджету до кінця року, тобто встановити, якими будуть надходження з окремих джерел доходів і суми очікуваних витрат. Методи економічного аналізу широко використовуються у процесі розроблення бюджетних показників на плановий рік. Основне завдання всієї аналітичної роботи спрямоване на виявлення резервів додаткового збільшення доходів бюджету і визначення способів найраціональнішого використання бюджетних коштів.

Метод прямого рахунку полягає у здійсненні детальних планових розрахунків кожного елементу доходів чи видатків бюджету. Планування ведеться за алгоритмом, який відбиває формування цього показника. Наприклад, планування акцизного податку передбачає здійснення розрахунків по кожному виду підакцизних товарів. До методу прямого рахунку належить також кошторисне планування, яке здійснюється за статтями видатків. Метод прямого рахунку є досить трудомістким, потребує значного інформаційного забезпечення, але він є найнадійнішим та найдостовірнішим. Тому там, де це можливо, намагаються використовувати саме його. Як правило, цей метод використовується при плануванні проекту бюджету на один (наступний) рік.

Нормативний метод передбачає планування окремих показників на основі встановлених нормативів (рис. 2.2). За рівнем охоплення нормативи поділяються на узагальнені й деталізовані. Прикладом узагальненого нормативу є сума видатків на охорону здоров' я в розрахунку на одного жителя. Деталізовані нормативи встановлюються, наприклад, щодо кожної статті кошторису. Нормативний метод може використовуватись як самостійний (при узагальнених нормативах), так і в сукупності з методом прямого рахунку (кошторисне планування). Однак використання лише одного цього методу не є досконалим, оскільки встановлені нормативи (особливо у сферах охорони здоров' я, освіти, соціального захисту та соціального забезпечення) потребують постійного перегляду й уточнення. Крім того, вадою нормативного методу планування вважають брак узгодженості бюджетних зобов' язань, зумовлених нормативами, з реальними можливостями бюджетної системи щодо фінансування відповідних витрат.

Рис. 2.2. Алгоритм бюджетного планування за нормативним методом

Сутність аналітичного методу полягає в тому, що визначається не загальна величина того чи іншого показника, а його зміна в плановому періоді під впливом певних факторів порівняно з базовим періодом. При цьому методі дуже важливим є прогнозування динаміки показників, що визначають дію окремих факторів. Такий метод має відносно точний характер і не потребує значних витрат часу. Він цілком припустимий у здійсненні прогнозних розрахунків і дає можливість ув' язати між собою окремі показники.

Метод екстраполяції ґрунтується на визначенні бюджетних показників на основі встановлення стійкої динаміки їх розвитку. Розрахунок бюджетних показників здійснюється на підставі досягнутого в попередньому періоді рівня розвитку і його коригування на відносно стабільний розвиток країни. У процесі щорічного бюджетного планування екстраполяцію використовують як допоміжний засіб для попередніх розрахунків, оскільки цей метод має значні недоліки. По-перше, він не дає змоги врахувати можливості значного збільшення чи зменшення бюджетних доходів, залежних від різних обставин у плановому році, різке зростання чи скорочення виробничих показників, зміни у податковому законодавстві, роботі податкових та інших контрольних органів тощо, оскільки вважається, що умови попереднього періоду зберігаються незмінними в плановому році. По-друге, він негативно впливає на економне використання бюджетних коштів, оскільки їх планування здійснюється виходячи з досягнутого в попередньому році рівня.

У цілому в бюджетному плануванні застосовуються водночас повністю чи частково всі зазначені методи з урахуванням реальних можливостей. Вибір методів та їх комбінування є дуже важливим у бюджетному менеджменті, оскільки забезпечує відповідний рівень планової роботи. Одначе жоден із них не дає відповіді на запитання: наскільки корисними для суспільства виявилися бюджетні витрати за тими чи іншими напрямами і який вплив це справило на соціально-економічний розвиток країни загалом і споживача послуг зокрема. Для розв' язання цієї складної проблеми, окрім названих методів бюджетного планування, застосовують різні підходи до бюджетування, оскільки вдосконалення системи планування бюджету потребує взаємозв' язку між стратегічними цілями розвитку держави і результатами діяльності органів державної влади та інших учасників бюджетного процесу. При цьому будь-які рішення стосовно фінансування тих чи тих програм мають ураховувати результати, досягнуті в попередніх бюджетних періодах, їх можна оцінити за допомогою таких елементів, як моніторинг та оцінювання ефективності й результативності програм, що вже є притаманним бюджетуванню. Крім того, бюджетне планування є складовою бюджетування, воно включає складання проекту бюджету, його розгляд і затвердження з метою достовірного визначення обсягу та джерел формування доходів бюджету, оптимального розподілу видатків за окремими групами, галузями і забезпечення збалансування бюджету на відповідний період.

Наразі у міжнародній практиці існують різні методи, на яких ґрунтується бюджетування: "бюджетування з нуля", "базисне бюджетування", "програмне бюджетування" і "програмно-цільове бюджетування" тощо.

Бюджетування з нуля передбачає планування бюджетних видатків на основі обґрунтування кожної статті видатків незалежно від того, були раніше заплановані такі видатки чи їх передбачається здійснювати вперше. Такий підхід найчастіше застосовували при плануванні на один рік, він мав низку переваг, серед яких: обґрунтованість і точність розрахунків витрат, акумуляція бюджетних ресурсів на виконанні дуже чітких завдань упродовж конкретного періоду. Однак на сучасному етапі метод бюджетування з нуля практично не застосовують, бо це пов'язано зі значними витратами часу для аналізу й обґрунтування бюджетних рішень за кожною програмою. Ураховуючи тенденції щодо планування на середньострокову перспективу, в більшості розвинутих країн відмовилися від цього методу на користь методу базисного бюджетування

Метод базисного, або базового, бюджетування є одним із найпоширеніших методів бюджетування на середньострокову перспективу, який зараз використовується в багатьох західних країнах. Його сутність полягає в розрахунку необхідного обсягу ресурсів на підставі базового прогнозу соціально-економічного розвитку країни, який не передбачає суттєвих змін у фіскальній політиці. Прогнозний обсяг бюджетних доходів розподіляють згідно з пріоритетами видаткової політики, визначеними у серед-ньострокових програмних документах, і з урахуванням уже взятих зобов'язань і розпочатих програм. Додатковий ресурс від завершення певних програм і від приросту доходів становить обсяг видатків на нові програми. Утворений таким чином ресурс (базовий бюджет плюс нові програми) може бути визначений як основа для встановлення граничних обсягів видатків. Граничний обсяг видатків не має враховувати можливого резерву коштів для здійснення непередбачуваних на етапі планування бюджету видатків. Загальний обсяг видатків на базовий рік і на наступні роки утворює середньостроковий прогноз видатків.

Метод базисного бюджетування є найменш ризиковим із точки зору реалістичності розрахунків, найбільш простим і неза-тратним. Такий підхід застосовується із метою дотримання принципу послідовності бюджетної політики, завершення реалізації розпочатих проектів і програм, обмеження зростання нових зобов' язань, не забезпечених реальними бюджетними ресурсами.

Метод програмного бюджетування полягає у формуванні бюджетних витрат у розрізі програм, які, окрім фінансових показників, мають різні критерії для оцінювання (показники виконання). За такого методу оцінювання акцентується на виконанні самих програм, без аналізу впливу одних програм на інші й без комплексного оцінювання результатів діяльності виконавця, у якого може бути багато програм. Такий метод використовували здебільшого в країнах ЄС, США та Австралії до трансформування у програмно-цільове бюджетування.

Програмно-цільове бюджетування (ПЦБ) має на меті підвищення якості благ і послуг, що надаються за рахунок бюджету, через посилення відповідальності виконавців програм (надавачів благ і послуг) та зіставлення витрат і результатів від надання таких благ і послуг для суспільства. Програмно-цільове бюджетування - це метод планування та управління бюджетними коштами у коротко- та середньостроковій перспективі, яка передбачає розроблення й реалізацію бюджетних програм, зорієнтованих на кінцевий результат (згідно зі стратегічними цілями), із застосуванням критеріїв оцінювання результативності програм та ефективності використання бюджетних коштів. Головними перевагами ПЦБ є: кількарічне планування видатків, що дає змогу пов'язати бюджетні видатки з фіскальним впливом на макроекономічні показники розвитку країни в середньостроковій перспективі (тоді як методи балансовий, нормативний і метод прямого розрахунку передбачають здебільшого формування видатків лише на один рік), підвищення відповідальності міністерств за належне управління бюджетними програмами досягнення показників виконання програм і діяльності установи загалом. Останній елемент є ключовим у процесі ухвалення рішення про розподіл видатків за напрямами, оскільки обсяг бюджетних коштів завжди обмежений порівняно з потребами, навіть у найбільш економічно розвинутих країнах. Тому важливо знайти оптимальне поєднання наявних ресурсів і пріоритетних завдань, які необхідно виконати в найефективніший спосіб - менші витрати ресурсів на одиницю послуги, що надається за рахунок бюджетних коштів.

В Україні програмно-цільовий метод як найбільш розвинута форма бюджетування активно застосовується на рівні державного та місцевих бюджетів. Особливими складовими програмно-цільового методу є бюджетні програми, їх відповідальні виконавці, паспорти, результативні показники бюджетних програм.