Розділ 1. Поняття та зміст адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції громадської безпеки

1.1. Поняття, ознаки та зміст адміністративно-юрисдикційної діяльності

Перед тим як перейти до розгляду адміністративної юрисдикції міліції громадської безпеки, аналізу їх повноважень щодо розгляду та вирішення справ про адміністративні правопорушення, необхідно визначити різні точки зору щодо понять "адміністративна юрисдикція" та "адміністративно-юрисдикційна діяльність", "адміністративно-деліктна юрисдикція" та "адміністративно-каральна юрисдикція".

Ефективна організація виконавчої влади в державі неможлива без удосконалення діяльності її органів, у тому числі одного з найпоширенішого її виду - адміністративно-юрисдикційної. Як відомо, адміністративно-юрисдикційна діяльність органів виконавчої влади безпосередньо пов'язана з реалізацією їх повноважень щодо накладання адміністративних санкцій на громадян та юридичних осіб.

Актуальність питань про сутнісні ознаки та оновлення змісту зазначеної діяльності підвищується в умовах радикальної зміни ідеології функціонування виконавчої влади. Адже оновлення українського адміністративного права пов'язане з виокремленням таких нових його функцій, як правозабезпечувальна (що спрямована на забезпечення реалізації прав і свобод людини) та правозахисна (захист порушених прав). З огляду на це сьогодні адміністративно-юрисдикційна діяльність розглядається не лише як діяльність каральної спрямованості, а і як діяльність, призначення якої полягає в забезпеченні охорони адміністративно-правових відносин, включаючи правовий захист прав і свобод громадян та юридичних осіб.

Визначення змістовних ознак адміністративно-юрисдикційної діяльності органів виконавчої влади неможливе без з'ясування її природи.

Адміністративно-юрисдикційна діяльність має певні особливості, які не дозволяють ототожнювати її з іншими видами діяльності органів виконавчої влади. При цьому для визначення даних особливостей важливим є з'ясування поняття "юрисдикції" як одного із головних у визначенні природи діяльності органів виконавчої влади.

Юрисдикція (від лат. - судочинство) в науковій літературі тривалий час ототожнювалася із судочинством, правосуддям та підсудністю, межами компетенції того чи іншого судового органу, а також з повноваженнями вирішувати справи і застосовувати санкції. З часом розуміння юрисдикції зазнало певних змін, і сьогодні вона визначається як сукупність повноважень відповідних державних органів вирішувати правові спори і справи про правопорушення.

У літературі зазначається, що діяльність держави, яка пов'язана із розглядом справи про правопорушення або правовий спір і прийняття рішення по ньому, визначає зміст юрисдикційної діяльності будь-яких органів державної влади. Тобто юрисдикція як вид діяльності органів державної влади безпосередньо пов'язана з охороною суспільних відносин і полягає в розгляді державно-владними органами юридичної справи по суті та прийнятті по неї рішення, виконання якого може забезпечуватися примусовою силою держави. Слід зазначити, що правосуддя як основний напрям діяльності судової влади, безумовно, є найбільш досконалим засобом правової охорони інтересів держави і людини, але зовсім не єдиним.

Отже, адміністративна юрисдикція є одним із видів юрисдикційної діяльності органів державної влади і виступає як складова частина реалізації виконавчої влади, а саме є "специфічним різновидом правоохоронної діяльності її органів".

Адміністративно-юрисдикційна діяльність є результатом практичної реалізації певної частини повноважень, які разом з предметами відання становлять компетенцію відповідних органів виконавчої влади. За допомогою даного виду діяльності орган виконавчої влади дає правову оцінку відповідності поведінки об'єкта владного впливу встановленим правовим вимогам. При цьому владний вплив органів виконавчої влади має правоохоронне спрямування. Зокрема, як відзначається в літературі, за допомогою адміністративної юрисдикції забезпечується "охорона певних соціальних благ і цінностей (громадського порядку, суспільної безпеки, прав і свобод громадян) шляхом здійснення органами виконавчої влади юрисдикційної діяльності у зв'язку з адміністративним правопорушенням, у процесі якої дані органи проводять розслідування, обвинувачують винувату особу у здійсненні протиправного діяння, розглядають справу про це діяння, виносять по ньому рішення про застосування (або не застосування. -Авт.) до правопорушника адміністративного стягнення, виконують рішення, яке прийняте". Процес застосування будь-якого покарання виходить за межі наглядової діяльності і виступає самостійною формою адміністративної діяльності. Цю діяльність у літературі слушно пропонується розуміти як адміністративно-юрисдикційну.

У той же час зазначимо, що існуючий погляд на адміністративну юрисдикцію як на "правоохоронну діяльність органів державної влади і місцевого самоврядування, уповноважених розглядати і вирішувати справи про адміністративні правопорушення", є дуже вузьким4.

Більш широко адміністративна юрисдикція означає вирішення будь-яких індивідуальних справ у випадку виникнення спору про право, тобто конфліктних ситуацій. Зокрема, О. М. Бандурка і М. М. Тищенко, а також А. С. Васильєв до юрисдикційних відносять три види адміністративних проваджень: провадження в справах про адміністративні правопорушення, дисциплінарне провадження і провадження щодо скарг громадян.

Адміністративна юрисдикція визначалась також як урегульована законом діяльність уповноваженого органу державної влади, посадової особи щодо вирішення індивідуальних адміністративних справ (спорів), пов'язаних з адміністративно-правовими відносинами громадянина або недержавної організації з державним органом (його посадовою особою) при здійсненні цим органом публічної влади, як правило, виконавчої. На думку А. Т. Комзюка, таке визначення адміністративної юрисдикції не зовсім виправдане, оскільки в цьому випадку зміст адміністративно-юрисдикційної діяльності розширено до меж розгляду будь-якої індивідуальної справи, тобто до меж всього адміністративного процесу.

Отже, юрисдикційна діяльність органів виконавчої влади може полягати у розгляді скарг громадян і юридичних осіб органами виконавчої влади, хоча і така діяльність повинна супроводжуватися прийняттям рішення про усунення порушень режиму законності і застосування при необхідності державно-примусових заходів до правопорушника. Тому можна погодитися із думкою окремих вчених, згідно з якою до системи юрисдикційних проваджень входять і провадження по скаргах громадян.

Разом з тим необхідно зазначити, що значну масу серед суспільних відносин, регулювання яких забезпечується під час адміністративно-юрисдикційної діяльності органів виконавчої влади, усе ж становлять адміністративно-деліктні відносини, які мають свої особливості і породжують права і обов'язки, змістом яких є обов'язок порушника нести відповідальність і повноваження суб'єкта адміністративної юрисдикції застосувати до нього передбачений законом захід адміністративного стягнення. Дане твердження знаходить своє відображення в законодавстві України. Визначення терміна "адміністративна юрисдикція" відсутнє в законодавстві України, але використання його, наприклад у ст. 16 КУпАП, дає можливість логічно пов'язати адміністративну юрисдикцію з накладанням адміністративних стягнень, оскільки йдеться про "імунітет від адміністративної юрисдикції України іноземців", які користуються ним згідно з чинними законами та міжнародними договорами України. В інших значеннях термін "адміністративна юрисдикція" в законодавстві України не використовується.

Узагальнюючи погляди вчених-адміністративістів на сутність адміністративної юрисдикції. С. М. Гусаров зазначає, що адміністративно-юрисдикційна діяльність має такі риси, властиві лише їй:

1) наявність правового спору (або правопорушення). Юрисдикція виникає тільки тоді, коли необхідно вирішити спір про право або у зв'язку з порушенням чинних правових норм. Щодо адміністративної юрисдикції такі спори виникають між сторонами суспільних відносин, що регулюються адміністративно-правовими нормами, набуваючи характеру адміністративно-правових спорів;

2) основою адміністративно-правових спорів, у процесі вирішення яких здійснюється правова оцінка поведінки (дій) сторін, є індивідуальні адміністративні справи. Розгляд тільки спірних конкретних справ становить зміст юрисдикцій його адміністративного процесу (наприклад, розгляд справ про адміністративне правопорушення, скарг громадян);

3) адміністративно-юрисдикційна діяльність через свою суспільну значущість потребує належного процесуально-правового регулювання. Установлення та доведення подій і фактів, їх юридична оцінка здійснюються в рамках особливої процесуальної форми, що є важливою й обов'язковою для юрисдикції. Адміністративна юрисдикція значно відрізняється від інших видів юрисдикційної діяльності, що існують у рамках кримінального та цивільного процесів. Вона є менш деталізованою процесуальною діяльністю.