Розділ 6. Адміністративно-процесуальне та адміністративно-процедурне право

1. Поняття адміністративного процесу, його ознаки, принципи, структура, класифікація. адміністративні послуги. Адміністративні процедури

Сьогодні в адміністративно-правовій науці не склалося усталеного та єдиного розуміння адміністративного процесу. Можна умовно виділити принаймні кілька основних підходи до його визначення. Перший підхід (його ще називають "юрисдикційним") передбачає так зване "вузьке розуміння адміністративного процесу", згідно з яким адміністративний процес - це врегульований нормами адміністративно-процесуального права порядок застосування заходів адміністративного примусу і, насамперед, адміністративних стягнень (іншими словами, у вузькому розумінні адміністративний процес - це провадження в справах про адміністративні правопорушення). У такому розумінні адміністративний процес має виключно юрисдикційний (правоохоронний) зміст.

Відповідно до другого підходу, так званого "управлінського" (його ще називають "широким розумінням адміністративного процесу"), адміністративний процес пропонується розглядати як врегульований нормами адміністративно-процесуального права порядок розгляду індивідуально-визначених справ у сфері виконавчої діяльності органів державної влади, а у передбачених законодавством випадках - й іншими, уповноваженими на те органами, іншими словами, у широкому розумінні адміністративний процес - це вся сукупність адміністративних проваджень. Такий підхід передбачає поширення поняття адміністративного процесу не тільки на юрисдикційну, а й на регулятивну, тобто на всю нормотворчу та правозастосовну діяльність адміністративних органів. Щодо органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування варто застосовувати термін "публічна адміністрація", а отже, адміністративний процес в широкому розумінні охоплює діяльність публічної адміністрації. Останнім часом визначення адміністративного процесу в широкому розумінні поширилося і на діяльність адміністративних судів з вирішення адміністративних справ, тобто на адміністративне судочинство, хоча це твердження є полемічним, ряд вчених-адміністративістів, які поділяють "широке розуміння адміністративного процесу", пропонують виділяти окремо судовий адміністративний процес.

Виокремлюється і третій підхід до визначення адміністративного процесу, умовно його можна назвати "судочинським", який походить від розуміння адміністративного процесу виключно як форми правосуддя. Отже, адміністративний процес у цьому випадку розглядається тільки як судовий розгляд публічно-правових спорів, віднесених до компетенції адміністративних судів. В межах цього підходу також існують різні точки зору, наприклад, виділяється адміністративний процес як вид судового процесу (адміністративне судочинство) та окремо управлінський процес (правозастосовна діяльність адміністративних органів), або стверджується, що адміністративний процес - це форма правосуддя, тобто адміністративне судочинство, а діяльність органів публічної адміністрації взагалі має не процесуальний, а процедурний характер (так звані адміністративні процедури). Розуміння адміністративного процесу лише як форми правосуддя в адміністративних справах відповідає поняттю адміністративно-процесуального права, яке закріплене в КАС, та основним тенденціям розвитку адміністративного законодавства (наприклад, станом на теперішній час розроблено та активно обговорюється проект Адміністративно-процедурного кодексу України, який визначає процедури розгляду органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування індивідуальних адміністративних справ та надання адміністративних послуг).

У новітній науковій адміністративно-правовій літературі пропонуються й інші підходи до розуміння адміністративного процесу, в т.ч. й дещо ускладнені. Так, наприклад, В. Тимошук пропонує систематизований варіант існуючих в сучасній адміністративно-правовій науці поглядів щодо адміністративного процесу, а саме як деліктного та юрисдикційно-деліктного, юрисдикцій його, судочинського, адміністративно-юстиційного, управлінського, позитивно-управлінського та адміністративного процесу у широкому розумінні.

Разом із тим слід зазначити, що визначення поняття адміністративного процесу залишається дискусійним та остаточно невирішеним. Наводяться різні аргументи на користь того чи іншого підходу. На сучасному етапі "вузьке розуміння" адміністративного процесу є найменш поширеним, більш актуальними залишаються "широке розуміння" та "судочинський" підхід.

У новітній адміністративно-правовій науковій та публіцистичній літературі адміністративний процес пропонується розглядати як врегульовану нормами адміністративно-процесуального права діяльність органів публічної адміністрації та деяких інших владних суб'єктів, спрямовану на розгляд та вирішення адміністративних справ (С. Стеценко). Адміністративний процес є сукупністю 3 складових:

а) адміністративно-судового процесу (розгляд публічно-правових спорів в адміністративних судах);

б) адміністративно-управлінського процесу, або адміністративно-процедурного (виконавчо-розпорядча діяльність суб'єктів публічної адміністрації);

в) адміністративно-юрисдикційного процесу (розгляд справ про адміністративні правопорушення та застосування заходів адміністративного примусу).

У будь-якому випадку слід розрізняти поняття адміністративного процесу (це завжди діяльність) та адміністративно-процесуального права (це правові норми, які таку діяльність регулюють). Теоретики адміністративного права не мають єдиної точки зору щодо змісту зазначених понять. Зокрема, терміни "процес" та "процесуальне право" використовуються в деяких наукових працях як взаємозамінні та ідентичні значення (С. Махіна, І. Панова). Існує точка зору, що перше з цих понять охоплює групи процесуальних правовідносин, які є підгалуззю (інститутом) адміністративного права, друге охоплює систему правовідносин, які ототожнюються з адміністративною юстицією (М. Тишенко, Ю. Тихомиров).

Іншою є точка зору, що адміністративний процес за природою правовідносин взагалі має вважатися не складовою частиною адміністративного права, а цілком самостійною галуззю права судово-процесуальної спрямованості (В. Перепелюк).

Якщо адміністративно-процесуальне право - це система юридичних норм, якими регламентуються державно-владні, організуючі суспільні відносини, що виникають у зв'язку з реалізацією адміністративно-процесуальної форми із застосуванням норм відповідних матеріальних галузей права, то адміністративний процес - це урегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність уповноважених суб'єктів публічної адміністрації, спрямована на реалізацію норм відповідних матеріальних галузей права під час розгляду і вирішення індивідуально-визначених справ.

Уточнюються положення і щодо співвідношення адміністративного процесу та адміністративної процедури у вітчизняній адміністративно-правовій науці. Виокремлюється розгляд:

а) адміністративної процедури як складової адміністративного процесу;

б) адміністративної процедури та адміністративного процесу як самостійних правових явищ, складових адміністративного права;

в) різних процесуальних правових явиш.

Р. Мельник, В. Бевзенко, А. Комзюк вважають, що:

а) адміністративний процес і адміністративна процедура є зовнішнім вираженням здійснення органами адміністративної влади своїх владних повноважень;