Розділ 3. Державна служба та служба в органах місцевого самоврядування в Україні

1. Державна служба як різновид публічної служби. правове регулювання та державна політика у сфері державної служби

Служба є одним із напрямів діяльності людства, важливим видом суспільно-корисної праці (до інших її видів належить виробництво матеріальних та нематеріальних цінностей, навчання, домашнє господарювання, громадська діяльність, підприємництво тощо). Служба як робота, як діяльність завжди пов'язана з такими категоріями, як адміністрування, керівництво, контроль, нагляд тощо. У правовій літературі зазначається, що служба в суспільстві поділяється відповідно до існування державних та недержавних організацій (громадських, корпоративних та самоврядних) на державну та недержавну. Існує також поділ служби в суспільстві на публічну та цивільну. До цивільної служби належить служба в недержавних організаціях і установах, громадських та політичних об'єднаннях, а також в державних організаціях, службовці яких не мають статусу публічної служби. До публічної служби відносять державну службу та службу в органах місцевого самоврядування. Визначення публічної служби на законодавчому рівні міститься в КАС.

Публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Отже, логічним є розуміння державної служби як складової частини, виду публічної служби. В науці адміністративного права вироблені різні підходи до поняття державної служби. Традиційно розглядають її у 3 аспектах - соціальному (здійснення завдань та функцій держави в суспільстві), політичному (формування державної влади) та правовому (передбачає її правове регулювання).

Державна служба - професійна діяльність осіб, які обіймають посади в державних органах та їх апараті, щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують за не заробітну плату за рахунок державних коштів.

Саме це визначення закріплено на законодавчому рівні та зумовлює відповідні ознаки державної служби:

- це різновид державної, суспільно-корисної діяльності;

- здійснюється на професійній основі особами, які обіймають посади в державних органах та їх апараті;

- спрямована на практичне виконання завдань і функцій держави;

- за виконану роботу особи одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

Загальноприйнятим визнається поділ державної служби на цивільну (іноді її визначають як загальнофункціональну) та мілітаризовану. Цивільна державна служба пов'язується з виконанням однотипних функцій загального, галузевого та міжгалузевого характеру без виділення принципової специфіки (переважно це служба в апараті органів виконавчої влади). Мілітаризована державна служба має багато особливостей, які відображені в нормативно-правових актах, що визначають статус відповідного державного органу (служба в органах внутрішніх справ, Міністерства оборони України, Служби безпеки України, податкових, митних органах та органах, які здійснюють охорону кордонів, тощо). До мілітаризованої служби також відносять службу в інших органах виконавчої влади, де встановлені спеціальні звання: Міністерстві інфраструктури України, Державній казначейській службі України, Антимонопольному комітеті України тощо.

У світі існують різні моделі державної служби. Наприклад, існуючі системи державної служби умовно поділяють на закриті та відкриті. Для закритої системи (європейської) притаманним є обмежений доступ до державної служби та низька мобільність службовців у межах міжвідомчих переміщень, а також їх політична нейтральність. Прикладами такого підходу є Франція, Японія, частково Великобританія, Італія, Німеччина. Фінляндія тощо. Типовим представником відкритої системи державної служби є США та Швеція. Ця модель передбачає відсутність елітних спеціалізованих закладів для підготовки керівного персоналу, є більш мобільною та спрощеною у сфері вступу на державну службу, отже, має більш демократичний характер, окрім того, така система більш лояльна до політичної діяльності державних службовців.

У новітній науковій та навчальній правовій літературі виділяють також систему кар'єри та систему посад, систему заслуг та систему "здобичі".

В України на конституційному рівні закріплено право рівного доступу громадян до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. Законом "Про державну службу" встановлено, що право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального та майнового стану, расової і національної належності, статі, політичних поглядів та релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту, професійну підготовку та пройшли конкурсний відбір чи за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.

Державна служба в Україні грунтується на таких основних принципах: служіння народу України; демократизму і законності; гуманізму і соціальної справедливості; пріоритету прав людини і громадянина; професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; персональної відповідальності за виконання службових обов'язків і дисципліни; дотримання прав та законних інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування; дотримання прав підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян. Перелічені принципи належать до групи так званих загальних принципів державної служби, закріплені у Законі "Про державну службу", і є вихідними, основними, керівними положеннями, правилами, на яких базується система державної служби, їх практична значущість полягає у втіленні цих засад як важливих елементів професійної свідомості державних службовців в їх щоденній діяльності.

До організаційно-функціональних принципів належать такі: єдність системи державної служби (єдина державна політика, єдина законодавча база, єдина централізована система у цій сфері); принцип політичної нейтральності (участь у політичній та громадській діяльності лише поза межами службових обов'язків та робочого часу); принцип рівності доступу до державної служби; принцип ієрархічності системи державної служби (чітко встановлена підлеглість нижчих органів та посад державної влади вищим, виконавча дисципліна); принцип стабільності кадрів державної служби (зміна керівника не може бути підставою для припинення державної служби, крім державних службовців патронатної служби); принцип системи заслуг (прийняття на службу та її проходження здійснюється на підставі ділових та особистих якостей, компетентності та кваліфікації).

Правове регулювання вітчизняної системи державної служби відбувалося на всіх етапах її історії. У розвиненому вигляді офіційну професійну державну службу започатковано в Європі та США у середині XIX ст., а наприкінці того ж століття склалася концепція державної служби сучасного типу. В незалежній

Україні процеси реформування інституту державної служби на підставі якісно нового підходу розпочалися в 1993 р. Однією з перших на пострадянському просторі наша країна законодавчо врегулювала організаційно-правові питання функціонування державної служби шляхом прийняття Закону "Про державну службу". Важливу роль у становленні державної служби набули відповідні укази Президента України та нормативні акти Кабінету Міністрів України. Фундаментальними для розвитку державної служби стали норми, закладені Конституцією.

В цілому оцінюючи чинний Закон "Про державну службу" як прогресивний та корисний для свого часу, слід визнати, що його положеннями охоплені не всі проблеми державної служби, фактично він прямо стосується лише служби в органах виконавчої влади. Нині тривають процеси реформування інституту державної служби, важливу роль у яких відіграє вдосконалення відповідної системи законодавства. Основні напрями реформування державної служби закладені в інших нормативно-правових актах. У вітчизняній адміністративно-правовій науці обґрунтовується пропозиція розгляду відповідної сукупності правових норм як підгалузі адміністративного права - службове право (наприклад, точка зору Р. Мельника).