Розділ «Тема 3. БЮДЖЕТНИЙ ДЕФІЦИТ І ДЖЕРЕЛА ЙОГО ФІНАНСУВАННЯ»

США мають постійні дефіцити федерального бюджету починаючи з 1969 р. У нормативних документах, які регламентують бюджетний процес США, вироблено кілька механізмів, за допомогою яких намагаються контролювати дефіцити1:

1. Боргові обмеження. Федеральний уряд протягом кількох десятиліть установлює граничні показники рівня державного боргу, які мали обмежувати державні запозичення, а отже і рівень дефіциту (аналогічна практика постійно застосовується в Україні). Ефективність цього механізму виявилася незадовільною, оскільки затверджувані політиками ліміти державного боргу постійно зростають.

2. У 1985 р. у США було прийнято закон про збалансований бюджет і надзвичайний контроль за дефіцитом, який широко відомий як закон Гремма-Рудмена-Холлінгза. Очікувалося, що передбачені в ньому обов'язкові заходи приведуть до подолання бюджетного дефіциту в 1993 р. Механізм досягнення бюджетного балансу передбачав:

- досягнення до початку фіскального року планової величини бюджетного дефіциту;

- застосування механізму секвестру бюджетних видатків, якщо при виконанні бюджету перевищено граничний розмір запланованого показника бюджетного дефіциту;

- затвердження бюджетних видатків, фінансування яких не підлягає секвестру (зокрема, соціальні програми, програми поліпшення добробуту, виплати з соціального страхування). Для деяких статей видатків секвестр було обмежено (наприклад, для Medicare, студентського кредитування). Усі інші видатки були поділені на дві групи: внутрішні та оборона. Необхідна сума зменшення видатків ділилася порівну між цими двома групами, які фактично і брали на себе весь тягар секвестру.

Зазначений порядок виявився досить "грубим" у такому загальному підході до скорочення статей бюджетного фінансування, а тому викликав значне обурення як з боку виконавчої влади, так і конгресу. Для штучного уникнення секвестру фінансуючі агентства уряду почали переносити видатки на майбутні чи минулі періоди. Процедури, передбачені законом Гремма-Рудмена-Холлінгза, були виконані в 1986 р. У 1988 р. зазначений закон було скасовано, а в 1990 р. у бюджетний процес закладено новий механізм подолання дефіциту.

3. У 1990 р. у США прийнято закон про посилення бюджету1. Він включав такі основні положення, що безпосередньо вплинули на процедури бюджетного процесу:

- Видатки бюджету поділено на дві групи: обов'язкові (затверджуються законами) і дискреційні (вводяться спеціальними нормативними актами щодо бюджетних асигнувань). Окремо залишаються видатки, пов'язані з бюджетним відшкодуванням і сплатою процентів за державним боргом. Дискреційні видатки поділено на три категорії: оборона, міжнародна діяльність, внутрішні видатки. Для дискреційних видатків установлено показники верхньої їх межі, які коригуються відповідно до інфляції. Будь-яке збільшення фінансування однієї з дискреційних програм має покриватися скороченням іншої програми видатків з цієї самої групи.

- Запроваджено принцип pay-as-you-go (PAYGO) для обов'язкових видатків і законодавства про бюджетні доходи. Принцип PAYGO означає, що пропозиції щодо скорочення доходів або збільшення видатків можливі лише за відповідного скорочення інших видатків або збільшення доходів. При цьому даний принцип повинен задовольняти не лише бюджетні показники поточного фіскального року, а й п' яти наступних років.

- Введено максимальні значення показників дефіциту, які коригуються відповідно до стану економіки (інфляція, рівень процентних ставок тощо) і технічних факторів (зміна концепцій видатків, податкового законодавства). Одне із завдань, яке намагаються розв' язати за допомогою такого порядку, - мінімізувати прямі "побажання" конгресу і виконавчої влади щодо розміру дефіциту, раціоналізувати їхню поведінку й посилити фіскальну відповідальність.

- Секвестр застосовується виключно до тієї групи видатків, яка порушує встановлені нормативні правила (на відміну від закону Гремма-Рудмена-Холлінгза, який передбачає суцільне скорочення видатків, окрім установлених винятків). Спроби перенести видатки на минулі чи майбутні періоди викликають негайний секвестр.

- Заощадження від неочікуваного скорочення видатків можуть бути використані виключно для скорочення дефіциту; не допускається їх спрямування на зменшення податків або ж розширення видатків (ця вимога відіграла важливу роль у скороченні бюджетного дефіциту США в результаті зменшення видатків на оборону, спричиненого колапсом Радянського Союзу).

Передбачалося, що норми закону про посилення бюджету можуть бути порушені в разі, якщо президент і конгрес оголосять надзвичайний стан. Крім того, конгрес може тимчасово припинити дію нових бюджетних процедур, якщо прогнозується рецесія або якщо економіка переживає протягом двох кварталів зростання в розмірі менше як 1 %.

Основне завдання запроваджених бюджетних правил - забезпечити більш жорстку дисципліну для вирішення проблем дефіциту. На практиці США отримали підтвердження ефективності запровадженого механізму, але це виявилося дійсним лише для умов зростання економіки. У 1990-х роках ця країна переживала постійне скорочення дефіциту, розрахованого щодо всіх фондів фінансових ресурсів, які формують федеральний уряд і підпорядковані йому агентства (так званий дефіцит консолідованого центрального уряду): якщо у 1992 р. дефіцит становив 289,25 млрд дол., то в 1997 р. - уже 21,72 млрд дол., а з 1998 р. почав формуватися профіцит: 70,69 млрд дол. - у 1998 р., 122,95 млрд дол. - у 1999 р. і 23,64 млрд дол. - у 2000 р.1 Попри економічне піднесення, яким характеризувався цей період розвитку США, значну роль у досягненні таких результатів відіграли зміни в бюджетному процесі.

США проводили також інші заходи для подолання розбалансованості федерального бюджету. Вони стосувалися, по-перше, зниження бюджетних видатків, яке відбувалося за рахунок: 1) зменшення витрат на оборону (США скоротили чисельність збройних сил, хоча водночас були вжиті заходи для посилення обороноздатності країни); 2) зменшення фінансування допомоги іншим країнам; 3) скорочення програми федеральної підтримки сільського господарства; 4) ліквідації програм бюджетного фінансування послуг з додаткової освіти; 5) оптимізації структури органів управління федеральною програмою житлового будівництва; 6) передання тягаря фінансування ряду видатків з федерального бюджету бюджетам нижчого рівня.

По-друге, для оптимізації розміру бюджетного дефіциту було підвищено ставки низки податків, які закріплені за федеральним бюджетом, а також переглянуто податкові пільги.

Нинішня ситуація з бюджетним дефіцитом у США, незважаючи на розроблені технології його оптимізації, є критичною. Так, у 2009 р. його розмір досяг 10 % ВВП, або 1 416 трлн дол. Основна причина - фінансування масштабних програм антикри-зової підтримки активів банків. У 2010 фінансовому році США вдалося дещо знизити розмір бюджетного дефіциту - до 8,9 % ВВП (1 294 трлн дол.) завдяки завершенню фінансування цих програм, а також вжиттю інших заходів (залучення до бюджету прибутків, отриманих ФРС, підвищення податків, скорочення видатків бюджету). Незважаючи на ці заходи стан державних фінансів США продовжує залишатися критичним.

В ЄС Маастрихтський договір затвердив два критерії, які безпосередньо стосуються стану державних фінансів: по-перше, державний борг (а точніше, борг сектору державного управління) не повинен перевищувати 60 % ВВП, а по-друге, бюджетний дефіцит (у дослівному перекладі - надмірний дефіцит органів загального державного управління) не повинен бути вищим за 3 % ВВП1. Участь у третій стадії Європейського валютного союзу вимагала від країн-учасниць дотримання прозорості функціонування державних фінансів і жорсткої фіскальної дисципліни, що має виражатися, зокрема, й у виконанні маастрихтських критеріїв. У зв' язку з цим на початку 1990-х років фактично всі країни ЄС почали здійснювати програми з фіскальної консолідації, центральною ідеєю яких було досягнення рекомендованих величин боргу й дефіциту. У результаті відбулося значне скорочення розмірів фіскального дефіциту в країнах ЄС, але рівень боргу й податкового тягаря і нині залишається високим, оскільки вирішення проблем з дефіцитом відбувалося переважно за рахунок посилення дохідної бази бюджетів.

Для того щоб не допустити виникнення загрози стабільності єдиної європейської валюти, необхідно було виробити механізм, який би забезпечував постійне дотримання жорсткої бюджетної дисципліни. Це стало головним аспектом ухваленого в ЄС у 1997 р.