Розділ «Тема 2. БЮДЖЕТ ЯК ОСНОВНИЙ ФІНАНСОВИЙ ПЛАН ДЕРЖАВИ»

всі видатки державного бюджету формуються в розрізі бюджетних програм, тоді як до цього року - в розрізі функцій, які були надто узагальненими й виконувалися кількома відповідальними виконавцями. Запровадження програм мало на меті встановлення безпосереднього зв'язку між програмою та її виконавцем, що є однією з основних ознак програмно-цільового бюджетування. З огляду на це кожну бюджетну програму було закріплено лише за одним виконавцем, аби уникнути ситуації, коли відповідальність покладалася на кількох виконавців.

Водночас зарубіжний досвід показує, що в багатьох випадках програмні цілі є комплексними і потребують залучення кількох виконавців. Для цього в програмі створюється другий рівень - підпрограми, кожна з яких має свого виконавця, але під загальною координацією головного виконавця на рівні програми в цілому. В Україні було запроваджено лише однорівневі програми (без деталізації за підпрограмами), а чіткі критерії віднесення видатків до окремих програм або включення до складу комплексної програми на той час не були розроблені.

Окрім цього, ряд суб'єктивних чинників, наприклад бажання кожного головного розпорядника коштів або політика відображати видатки "окремим рядком" (як гарантія фінансування програми), або різноплановість самих заходів за програмами призвели до появи величезної їх кількості в державному бюджеті. Попри щорічні намагання Міністерства фінансів України оптимізувати програми, їх кількість залишається значною і сьогодні через віднесення до окремих з них фінансування багатьох заходів, які можуть бути підпрограмами або й навіть окремими завданнями у рамках більш комплексних програм. Усе це створює плутанину в розумінні цілей головного розпорядника, пріоритетності його завдань і головне - не відображає результатів його діяльності. Безперечно, це не означає, що кожна програма має містити в назві конкретну мету, що досить складно навіть технічно, але сукупність програм розпорядника коштів має відображати його основні пріоритети. Звідси важливо, щоб серед програм не було таких, які не відповідають функціям і пріоритетам розпорядника. Оскільки ж сам закон про державний бюджет України на відповідний рік не містить інших компонентів програм, окрім самої їх назви і обсягів фінансування, таке відображення видатків практично не підвищило прозорості і зрозумілості бюджетної інформації.

На рівні головних розпорядників і Міністерства фінансів України під час підготовки проекту бюджету бюджетна інформація є більш деталізованою і включає такі обов' язкові атрибути бюджетування, як показники виконання програм. Проте ця інформація міститься виключно в бюджетних запитах головних розпорядників, а вже потім - у паспортах бюджетних програм, однак ні те, ні інше не оприлюднюється. До речі, ці елементи були запроваджені в Україні з урахуванням зарубіжного досвіду, де така інформація підлягає обов' язковому включенню до пакета бюджетних документів, що подаються на затвердження до парламенту і потім публікуються, тобто оприлюднюються. Утім, незважаючи навіть на стрімкий розвиток Інтернет-технологій, які сприяють збільшенню рівня відкритості інформації, підвищують оперативність її оновлення і створюють інтерактивний зв' язок між державними інституціями і населенням, в Україні така інформація ще не набула поширення на офіційних веб-сторінках державних установ.

Щоправда, у цьому напрямі були здійснені деякі позитивні кроки, зокрема оприлюднення стислих оглядів виконання бюджету та результатів проведених аудитів державними установами у сфері державного фінансового контролю. Проте такі огляди є поодинокими і, звичайно ж, не охоплюють усіх державних видатків. Водночас у зарубіжних країнах на щорічній основі публікуються змістовні звіти про діяльність державних установ, де основна увага приділяється досягнутим результатам і ефективності використання бюджетних коштів, а не тільки аспекту цільового й повного використання бюджетних коштів, як в Україні. Такі звіти в зарубіжних країнах також включаються до законопроекту про бюджет як обов' язковий аналітичний матеріал.

З огляду на це, попри запровадження в Україні програмного відображення видатків бюджету, удосконалення форм бюджетних запитів у бік збільшення інформації про бюджетні видатки, складання і затвердження паспортів бюджетних програм, програмно-цільове бюджетування має фрагментарний характер і реально стосується лише однієї стадії бюджетування - бюджетного планування.

У період з 2002 до 2010 р. було розроблено або радикально вдосконалено ряд нормативно-правових документів, які регулюють правила і процедури, пов' язані з підготовкою бюджету. До них були внесені також певні зміни, зокрема у зв' язку із запровадженням двох нових видів класифікації видатків бюджету - програмної і функціональної - відповідно до міжнародних стандартів статистики державних фінансів1.

Запровадження програмно-цільового бюджетування на місцевому рівні потребує подальшого перегляду видаткових повноважень органів місцевого самоврядування, а також удосконалення існуючої законодавчої й нормативно-правової бази з метою перегляду застарілих нормативів і можливої зміни підходів до фінансування, збільшення ресурсної частини місцевих бюджетів. Це пов'язано з тим, що в Україні місцеві органи влади фактично не наділені повноваженнями приймати рішення щодо доцільності та економічної ефективності фінансування тих чи інших послуг у соціально-культурній сфері (галузях охорони здоров'я, культури, освіти, соціального захисту тощо).

Потребує також вирішення питання про паспорти бюджетних програм. Фінансування відбувається в цілому за програмою, без урахування її конкретних завдань або напрямів, що є структурними елементами програми. Водночас для оцінювання результативності програми необхідно оцінити рівень виконання кожного із завдань, що були в ній поставлені, або напрямів діяльності. Однак це практично неможливо, оскільки немає відповідної методики, тому оцінювання програми здійснюється в цілому і здебільшого стосується лише одного фінансового аспекту - дотримання запланованих обсягів видатків. Показники виконання також не аналізуються через відсутність методики такого аналізу і необ'єктивність даних за цими показниками. Разом із тим ідея щодо запровадження паспорту бюджетної програми загалом є вдалою, хоч на сьогодні ще не достатньо розробленою і не втіленою в практику.

Головною ж системною проблемою, без розв'язання якої неможливо вирішити всі технічні питання бюджетування, є відсутність в Україні взаємоузгодженої системи стратегічного планування і середньострокового бюджетування. Саме ці ключові компоненти бюджетування залишилися недостатньо розробленими і не впровадженими в Україні.

Зарубіжний досвід використання бюджетування як однієї з ефективних технологій управління державними фінансами свідчить про те, що бюджетування саме по собі не може існувати, тобто має бути системний підхід до його запровадження, оскільки воно орієнтоване на певні результати від витрачання бюджетних коштів. Ефективний результат практично неможливо отримати виключно застосуванням технологій бюджетування, адже воно є взаємопов'язаним ланцюгом заходів, де фінанси лише обслуговують їх здійснення. Саме тому в більшості зарубіжних країн технології бюджетування запроваджувалися або одночасно зі структурними реформами, або одразу ж після них. Насамперед реформуванню підлягала вся система державного управління з метою підвищення відповідальності урядових інституцій за результати своєї діяльності.

З огляду на це в Україні передусім необхідно вдосконалити підходи щодо визначення стратегічних цілей, під які потім розроблятимуться програми і застосовуватимуться сучасні технології бюджетування. Наприклад, програми в галузі охорони здоров' я, освіти та культури фінансуються через багатьох головних розпорядників бюджетних коштів (через створену ще за радянських часів інфраструктуру). Така ситуація яскраво відображає системні проблеми у сфері державних фінансів - розпорошення коштів між багатьма розпорядниками, що ускладнює загальну координацію політики в певних галузях відповідними міністерствами. Більше того, у разі реального впровадження в практику роботи міністерств і відомств стратегічного планування (як це передбачається вже упродовж кількох років у Бюджетних резолюціях), реалізація стратегічних цілей профільними міністерствами буде практично неможливою через підпорядкування багатьох закладів системи охорони здоров' я, освіти і культури іншим міністерствам. Отже, для реалізації технологій бюджетування необхідно провести структурні реформи, зокрема в соціальній сфері, які впливають на розвиток суспільства в глобальному сенсі. Ефективна організація системи охорони здоров' я, доступна якісна освіта, налагоджений соціальний захист сприяють розвитку людського потенціалу й підвищенню рівня життя, покращенню демографічної ситуації в країні, що є надзвичайно актуальним для України.

Більшість зарубіжних країн, які впроваджували методики бюджетування, здійснювали це в комплексі з іншими реформами протягом багатьох років. Для цього розроблялися відповідні стратегії у рамках єдиного стратегічного документа (наприклад, загальнодержавна стратегія, яка має розроблятися Президентом або Урядом). В Україні система стратегічного планування вже тривалий час перебуває на стадії формування. Будуючи власну державу, впроваджуючи нові інструменти ринкового регулювання соціально-економічних процесів, Україна потребує чітко визначеної та прийнятної для суспільства стратегії досягнення пріоритетних цілей державної економічної (у тому числі бюджетної) політики. Така стратегія повинна будуватися на певній економічній і фінансовій доктрині. Важливою складовою загальнодержавної стратегії розвитку країни має бути регіональний розвиток, його соціально-економічний і бюджетний вектори.

На основі формування стратегічного бачення напрямів фінансово-економічної й соціальної політики розробляються відповідні заходи, реалізація яких дасть змогу в кінцевому підсумку забезпечити макробюджетну і макрофінансову стабілізацію та стійке економічне зростання на базі виважених, системних і послідовних кроків та ефективного використання ресурсів бюджету. Однак програма діяльності Уряду, яка за своєю суттю повинна бути стратегічним документом, відповідно до цілей і пріоритетів якої мають формуватися галузеві стратегії, акумулюватися та розподілятися бюджетні ресурси, на жаль, на сьогодні не є довгостроковим документом.

Крім того, уся система прогнозування і програмування в Україні недостатньо впорядкована. Так, існує кілька державних інституцій, відповідальних за розроблення програм і прогнозів, тому досить складно забезпечити їх координацію в рамках обмеженого часу. Окрім цього, у самій системі є певні суперечності, а саме:

- розподіл коштів на виконання програм, тобто застосування бюджетування, є окремим процесом, хоча мова йде переважно про прогнозування і програмування;

- не діють довгострокові або середньострокові програмні документи;

- згідно з Бюджетним кодексом "Основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний період" (Бюджетна резолюція) - документ, у якому повинні передбачатися параметри бюджетної політики на наступний рік. У ст. 33 Бюджетного кодексу розкривається зміст цього документа. Однак при цьому немає важливої інформації про наміри щодо фіскальної, цінової і соціальної політики Уряду, а також важливих параметрів макро-фінансової бази (наприклад, очікуваний рівень надходжень, обсяг видатків відповідно до функціональної або економічної класифікації);

- не існує політичного програмного документа, на основі якого має розроблятися проект бюджету. Державна програма економічного й соціального розвитку, яка містить завдання та пріоритети на наступний рік, розробляється паралельно з бюджетом і не передбачає механізму для забезпечення їх повної взаємної відповідності.

Особливо складним є питання механізму державних цільових програм, кількість яких в Україні щороку зростає. У цілому цільові програми є непоганим інструментом координування діяльності центральних і регіональних органів влади, відповідальних за їх виконання. Однак українська практика свідчить про ряд проблем: по-перше, не оцінюється належно фіскальний вплив нових цільових програм через недостатній рівень відповідних навичок і зацікавленості в їх розробників; по-друге, немає єдиного загальнодержавного стратегічного документа, що фактично означає відсутність чітко встановлених довгострокових пріоритетів державної політики, на реалізацію яких мають бути спрямовані цільові програми; по-третє, цільові програми не узгоджуються з бюджетними ресурсами; по-четверте, нерозвинутість середньо-строкового бюджетування не дає можливості врахувати поступову реалізацію цільових програм протягом кількох років, що в ряді випадків веде до часткового їх фінансування або нефінансування.