Розділ «Тема 2. БЮДЖЕТ ЯК ОСНОВНИЙ ФІНАНСОВИЙ ПЛАН ДЕРЖАВИ»

Перехід до довгострокового і середньострокового фінансового і бюджетного планування сприяє підвищенню ефективності бюджетних видатків. Це досягається насамперед за рахунок чіткішого визначення результатів фінансування, що часто неможливо в межах одного року. Збільшення строків цільового фінансування і строків моніторингу освоєння виділених коштів дає змогу суттєво уточнити кінцеві результати використання бюджетних коштів, широко застосовувати програмно-цільовий метод бюджетування1.

2.3. Програмно-цільове бюджетування: проблеми становлення і розвитку

Бюджет держави є одним із найважливіших інструментів державного впливу на економіку, а управління ним - ціла наука, яка постійно шукає нові та кращі методики формування бюджету, розпорядження бюджетними ресурсами і використання коштів платників податків.

У різних країнах світу в певних історичних умовах широко використовувалася політика дефіцитного фінансування, що ґрунтувалася на кейнсіанських засадах. Нині уряди багатьох країн запроваджують ідеологію управління державними фінансами, близьку до підприємницької шкали цінностей, яка вважається еталоном раціональності рішень. Створений у такий спосіб бюджет не тільки відображає у вартісному еквіваленті масштаби державної діяльності, а й водночас обмежує її певною сумою видатків, використовуючи різні інструменти для стримування їх зростання. Контроль величини видатків неможливий без ефективних новітніх управлінських заходів і технологій, орієнтованих на кінцевий результат, що дістали назву "бюджетування".

Становлення і розвиток в українській фінансовій практиці бюджетування як новітньої технології в управлінні бюджетними коштами на макрорівні сьогодні є не просто актуальними, а й украй необхідними завданнями, які розв' язуються ще досить пові-

проведення бюджетної реформи можуть виявитися неефективними, не забезпечити належного результату. Як би не зміцнювали дохідну базу бюджету і не удосконалювали бюджетні розрахунки, збалансування наявних ресурсів з безмежними потребами буде неможливим, доки не буде зміщено акцент з фінансування потреб до вибору пріоритетів і пошуку оптимальних способів їх фінансування. Саме на вирішення цієї проблеми і спрямовано макрофінансове бюджетування.

Як управлінська фінансова технологія макрофінансове бюджетування передбачає формування бюджетних видатків на підставі чітко визначених довгострокових пріоритетів розвитку країни і державних фінансів. Основою цього мають бути обґрунтовані розрахунки ефективності бюджетних видатків і оперативного управління програмами задля досягнення поставлених цілей. Макрофінансове бюджетування насамперед стосується бюджетних видатків, але при цьому береться до уваги загальний баланс бюджету, на який необхідно орієнтуватися з метою реалістичного планування видатків за програмами і дотримання середньострокових фіскальних рамок. Бюджетування враховує певні пріоритети та відображає наміри Уряду політичного, соціального й економічного характеру.

У світовій практиці використовуються різні методи бюджетування, які з розвитком фінансової науки, управлінської і фінансової практики удосконалювалися, інтегрувалися, доповнюючи один одного. Сьогодні відомі різні види цієї технології, яка переносить наголос з управління бюджетними ресурсами на управління бюджетними результатами, забезпечує більшу транспарентність бюджету, кращий розподіл бюджетних коштів, а саме: "бюджетування, спрямоване на результати", "управління продуктивністю", або "покращення продуктивності", а також "програмно-цільове бюджетування", що акумулює в собі переваги більшості інших форм бюджетування. Остання назва активно використовується на законодавчому полі та в бюджетній практиці України, однак, на жаль, усе ще перебуває на стадії становлення.

Програмно-цільове бюджетування як найпрогресивніший і найбільш застосовний сьогодні метод макрофінансового бюджетування спрямоване на управління бюджетними ресурсами в коротко- та середньостроковій перспективі. Цей метод передбачає розроблення та реалізацію бюджетних програм, орієнтованих на кінцевий результат (згідно зі стратегічними цілями), із застосуванням критеріїв оцінки їх результативності й ефективності використання бюджетних коштів. Він базується на транспарентності прийняття управлінських рішень у ході бюджетування та широкому залученні до нього громадськості. Програмно-цільове бюджетування охоплює всі стадії бюджетного процесу. Одне із завдань його застосування полягає у покращенні якості бюджетних послуг через підвищення відповідальності виконавців програм (надавачів послуг) і зіставлення затрат і результатів від надання таких послуг для суспільства.

Світова практика виділяє такі головні елементи програмно-цільового бюджетування:

- стратегічне планування діяльності органів державної влади та його складова - фінансове стратегічне планування;

- середньострокове бюджетування, яке визначає певні часові фіскальні рамки для оптимального розподілу ресурсів у середньостроковій перспективі за програмами;

- система моніторингу та оцінювання бюджетних програм і результатів діяльності їх виконавців (основою для останньої є стратегічні плани).

Досвід зарубіжних країн свідчить про те, що єдиної методики програмно-цільового бюджетування, яку можна застосувати у будь-якій країні, не існує. Це обумовлюється особливостями бюджетного устрою та побудови бюджетної системи кожної країни. Проте спільним у програмно-цільовому бюджетуванні є органічне поєднання чітко структурованої та змістовної частини програми з формуванням і використанням організаційного та фінансового механізмів її реалізації, контролем за виконанням і досягненням запланованих результатів.

Індикатори результативності видатків бюджету є ключовими у процесі прийняття рішення про розподіл бюджетних коштів за напрямами, оскільки їх обсяг завжди обмежений порівняно з потребами навіть у найбільш економічно розвинутих країнах. З огляду на це важливо знайти оптимальний варіант використання наявних ресурсів, який забезпечить розв'язання пріоритетних завдань у найефективніший (з точки зору віддачі ресурсів на одиницю бюджетної послуги) спосіб.

Досвід різних країн показує, що програмно-цільове бюджетування передбачає досить докладний періодичний аналіз усіх програм, який потребує значних людських ресурсів і часто фінансових витрат. Окрім цього, програмно-цільове бюджетування є лише одним із структурних елементів цілої низки реформ державного управління, спрямованих на покращення діяльності державних установ. Підвищити ефективність видатків бюджету за рахунок удосконалення лише однієї управлінської технології, не зачіпаючи всіх складових бюджетного процесу, неможливо, тому запровадження програмно-цільового бюджетування є поступовим процесом, який потребує створення ефективної системи фінансового контролю, звітності та аудиту.

Майже всі країни, що переходили до програмно-цільового бюджетування, стикалися з труднощами, пов'язаними з недооцінкою поставлених завдань, недостатністю спеціально підготовленого персоналу в міністерствах і відомствах, а також з необхідністю створення потужних інформаційних систем.

В Україні сучасні технології бюджетування впроваджуються з початку ХХІ ст., однак, на наш погляд, навіть попри використання певних елементів бюджетування (зміна формату подання бюджетної інформації, підготовка середньострокових бюджетних прогнозів), коректніше було б говорити поки що про експериментальний характер бюджетування. На наше переконання, використання елементів бюджетування в Україні було спрямоване здебільшого на поліпшення якості бюджетної інформації на стадії підготовки проекту бюджету й підвищення транспарентності бюджетного процесу. Обох цілей вдалося досягти частково, однак навіть це стало значним кроком уперед при реформуванні бюджетної системи.

Ключову роль у запровадженні змін відіграло сприйняття і розуміння фахівцями середньої ланки управління державних фінансових інституцій необхідності таких змін. Значну роль у цьому процесі також відіграла технічна допомога міжнародних організацій, фінансових міжнародних експертів, програм обміну досвідом між різними країнами, які реалізовувались в Україні. Важливо підкреслити, що без таких перших кроків, без власного досвіду навряд чи вдалося б навіть "зрушити з місця" неефективну й досі систему бюджетного планування, яка існувала в Україні до нововведень і певною мірою продовжує існувати.

Уже першим варіантом Бюджетного кодексу України передбачалося застосування програмної класифікації при формуванні бюджету за програмно-цільовим методом, а також ряд норм щодо показників бюджету на середньострокову перспективу. З 2002 р.