РОЗДІЛ 2. ТЕОРЕТИЧНА ОСНОВА ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ЕКОНОМІЧНОГО РОЗВИТКУ РЕГІОНІВ

Теорії державного регулювання економічного розвитку (або регіональної політики) повинні давати відповідь на два основні питання: 1) економічний розвиток яких регіонів повинен стимулюватися державою і навіщо, інакше кажучи — якими повинні бути цілі і об'єкти регіональної політики (і чи є взагалі необхідність в державному регулюванні економічного розвитку регіонів); 2) якими повинні бути методи стимулювання економічного розвитку вибраних регіонів.

Відповідь на перше питання — про необхідність, цілі і об'єкти державного регулювання економічного розвитку регіонів — витікає з теорій регіонального зростання, оскільки найважливіший висновок неокласичних теорій — вирівнювання з часом рівня економічного розвитку регіонів. На початковому етапі розвитку регіональних теорій прихильники цієї наукової школи прийшли до висновку про недоцільність державного втручання в економічний розвиток регіонів. Разом з тим вони, природно, не заперечували необхідність виділення проблемним регіонам фінансової допомоги на вирішення соціальних проблем. В свою чергу прихильники теорій кумулятивного росту, виходячи із збільшення або щонайменше збереження диспропорцій в рівні економічного розвитку регіонів, навпаки, пропонували проводити активну регіональну політику. Від них йде і формулювання такої мети регіональної політики, як зниження відмінностей в рівні економічного розвитку регіонів (або вирівнювання рівня економічного розвитку регіонів, причому під вирівнюванням розуміється не досягнення рівності, а зниження відмінностей). З цього виходить, що держава повинна стимулювати економічний розвиток в найбільш відсталих в цьому відношенні регіонах.

Спочатку теорія державного регулювання економічного розвитку регіонів практично вичерпувалася цими двома крайніми підходами. Проте ідеї прихильників неокласичних теорій на практиці не реалізовувалися: у короткостроковому періоді диспропорції в рівні економічного розвитку регіонів не зникали, тому в тому чи іншому ступені державне втручання в економічний розвиток регіонів доводилося здійснювати. Р. Камерон виділив три течії: 1) "неінтервенціоналістів", які в принципі заперечували необхідність дії держави на регіональне зростання; 2) "адаптерів", які ратували за пом'якшення дії стихійних ринкових сил і незначне коректування розвитку територій шляхом прискорення природних процесів завдяки стимулюванню міграцій робочої сили і інвестицій; 3) "радикальних перетворювачів", що виступали за проведення інтенсивного регулювання. Суть ідеї "адаптерів" полягає в тому, що завданням державного регулювання є прискорення природно протікаючих процесів без зміни їх напряму. Тобто стимулювання економічного зростання ефективне лише тоді, коли воно відповідає загальним тенденціям розвитку розміщення підприємств (перш за все промислових), визначених інтересами приватних компаній. А це відбувається тоді, коли в слабоіндустріальних районах є або виникають передумови для розвитку промисловості, які лише посилюються відповідною цілеспрямованою політикою держави. Якщо ж держава намагається стимулювати економічний розвиток в свідомо непривабливих (принаймні на певному етапі розвитку країни) для приватних інвесторів регіонах, то його зусилля виявляються здебільшого безрезультативними.

Першими авторами теоретичних робіт по державному регулюванню економічного розвитку регіонів вважаються С.Р.Деннісон та А.Льош. Вони заклали два принципово різних концептуальних підходи до регулювання розвитку — Деннісона можна вважати "активним перетворювачем", Льоша, як вже мовилося вище, — "адаптером". Деннісон розглядав регулювання депресивних районів — серйозної проблеми передвоєнної Великобританії. Основну увагу він приділяв методам дії на географію промислових інвестицій, причому як непрямим, так і прямим, пов'язаним з централізованим контролем над розміщенням нових капіталовкладень в промисловість. Він не порівнював ефективність тих або інших форм державної дії на локалізацію промислових підприємств, проте відзначав, що повний контроль держави переважно субсидування інвестицій, оскільки здатний не тільки привести до безпосереднього результату, але і дозволяє вирішувати широкий круг проблем, пов'язаних з локальним безробіттям, таких як концентрація, що росте, в найбільших міських конурбаціях.

Льош [7] розглядав ширшу область застосування державного регулювання економічного розвитку регіонів, проте високо оцінював здібність регіональної економіки до саморегулювання. У числі конкретних заходів Льош пропонував використовувати ті з них, які приводять до полегшення виникнення природних процесів в просторі. Він підтримував створення пільгових умов для перенесення виробництва, виступав за заохочення конкуренції і пропонував створити центральне бюро, яке могло б давати довідки про особливо бажані і досяжні місця для інвестування. Все це, на думку Льоша, могло б підвищити мобільність капіталу, що він вважав достатнім для вирівнювання територіальних диспропорцій. На відміну від Деннісона, Льош не вважав за доцільне стимулювання інвестицій у відсталі райони.

Значний внесок в розвиток теорії регулювання економічного розвитку регіонів в кінці 40-х рр. вніс Е. Гувер. Він вважав цілями державного регулювання як досконаліше розміщення приватних підприємств, так і дію на економіку проблемних регіонів в прагненні збільшити в них виробництво і удосконалювати структуру господарства району. Заходи регулювання Гувер підрозділяв на відповіді, які зменшують негативні наслідки діяльності стихійних ринкових сил, і на тих, що передують, здатні в довготривалому плані покращувати ситуацію із зайнятістю. Гувер також відзначав необхідність проведення селективного регулювання по відношенню до різних галузей господарства і залежно від стану економічної кон'юнктури. Проте указуючи на необхідність регулювання в довгостроковому плані, Гувер зв'язував регіональні заходи в першу чергу з короткостроковим, антициклічним регулюванням. Саме ідеї "адаптерів" найбільшою мірою прийнятні для сучасної України. Аргументами на користь цього висновку можуть бути наступні: недоліками "неінтервенціоналістичних" підходів можна вважати, по-перше, недовикористання потенціалу розвитку країни через те, що недовикористано потенціал розвитку окремих регіонів. Левову частку вартості промислового виробництва, доходів державного бюджету формують сировинні галузі, де потрібні державні вкладення в інфраструктуру і впровадження нових технологій (хоча, звичайно, діяльність держави по відтворенню мінерально-сировинної бази можна віднести до структурної політики). По-друге, витоки сучасних регіональних проблем України знаходяться в багаторічній практиці планової економіки бувшого СРСР: не було б планової економіки, швидше за все, не довелося б вирішувати, наприклад, проблеми перенаселеності районів Крайньої Півночі. По-третє, і це, мабуть, головне, є сфери діяльності, в яких держава обов'язково бере участь — це перш за все розвиток інфраструктури. Чим більш усвідомлено здійснюватиметься витрачання засобів, що виділяються на це, тим більший ефект воно дасть. Нарешті, відмовитися повністю від проведення регіональної політики в Україні напевно не вдасться по політичних мотивах, тому буде набагато краще, якщо державна регіональна політика буде продуманою і обґрунтованою.

Підходи "активних перетворювачів" не можуть застосовуватися на нинішньому етапі розвитку України хоча б тому, що вони вимагають витрат таких об'ємів і засобів, яких державний бюджет не має в своєму розпорядженні. Більш того, ефективність цих витрат згідно теорії кумулятивного росту, на яку "активні перетворювачі" спираються, буде дуже низькою (взагалі логічність висновку про необхідність активного державного втручання в економічний розвиток регіонів на основі того, що деякі регіони свідомо непривабливі для інвесторів, дуже сумнівна; прихильники кумулятивної теорії росту швидше повинні робити висновки про необхідність "адаптаційної" регіональної політики). На висновок про неефективність стимулювання в Україні економічного розвитку найбільш проблемних регіонів можна заперечити, тому що в промислово розвинених країнах таке стимулювання здійснюється, і його не вважають безглуздим. Тут варто нагадати про концепцію формування полюсів зростання Фрідмана (див. вище). Це досить складно довести точно, проте виходячи із співвідношення масштабів територіальних диспропорцій в Україні і промислово розвинених країнах цілком можна припустити, що в Україні формування полюсів зростання знаходиться на одній з початкових стадій, тоді як в промислово розвинених країнах — на останній (сформована поліареальна структура з могутньою периферією), коли значно більше і полюсів зростання, і дифузія нововведень розповсюджується на набагато більшу периферію. Чим розвиненіша структура полюсів зростання, тим більшу ефективність має стимулювання економічного розвитку найбільш відсталих в економічних відносинах регіонів (В Україні такими полюсами можуть вважатися Київ, Дніпропетровськ, Донецьк, Львів і Одеса).

Якщо спиратися на динамічні теорії розміщення підприємств, перш за все на дифузію нововведень, що позначається в їх рамках, "адаптаційна" модель регіональної політики на практиці означає стимулювання економічного розвитку в тих регіонах, які будуть дифузією нововведень зачеплені в першу чергу, або принаймні в тих регіонах, яких вона може торкнутися. Не дивлячись на доцільність проходження в цілому "адаптаційної" моделі регіональної політики, частина заходів державного регулювання повинна бути все ж таки направлена на стимулювання росту найбільш проблемних регіонів. Ця теза в значній мірі пов'язана з проблемою співвідношення територіальної справедливості (під якою на практиці найчастіше мають на увазі перерозподіл засобів на користь найбільш проблемних регіонів) і економічної ефективності національної економіки. Існують щонайменше дві точки зору на цю проблему. Одна точка зору — існує обернено пропорційна залежність між територіальною справедливістю і економічною ефективністю (тобто стимулювання економічного розвитку проблемних регіонів однозначно веде до зменшення економічної ефективності). Саме на основі цього твердження Е. Куклінські міркує про доцільність переходу від концепції регіональної політики, направленої на зменшення територіальних диспропорцій, до концепції територіальної конкуренції. Інша точка зору полягає в тому, що справедливість корисна, тобто має не тільки негативні, але і позитивні ефекти. Подібну тезу зазвичай обґрунтовують трьома міркуваннями. По-перше, несправедливість і нерівність ведуть до неповноти використання потенціалу розвитку регіонів (про це вже мовилося вище). По-друге, вони можуть дати короткотерміновий економічний ефект, але в довгостроковій перспективі привести до накопичення диспропорцій, на усунення яких потім доведеться витрачати більше. По-третє, і це вважається головним, подібні диспропорції можуть привести до соціальних вибухів, які, можливо, зметуть несправедливу, націлену на ефективність систему задовго до того, як вона дасть очікуваний економічний ефект, якщо тільки ради нього ця система і буде розвиватися.

Проблема досягнення мінімально необхідного рівня територіальної справедливості, звичайно, може і повинна в основному вирішуватися за рахунок надання поточної фінансової допомоги проблемним регіонам (її необхідність ніхто не заперечує). Проте в деяких випадках цього може бути недостатньо, особливо коли мова йде про високий рівень безробіття. Ускладнює проблему і те, що практично неможливо виробити формалізовані підходи до визначення того, коли може виникнути ситуація, при якій поточної фінансової допомоги буде недостатньо. Набір заходів державного регулювання економічним розвитком регіонів не підпорядкований єдиній теоретичній концепції і розрізняється по країнах залежно від проблем, характерних для конкретної держави. При цьому можуть бути виділені дві принципово різні групи заходів: 1) підвищення привабливості регіонів для приватних інвесторів за рахунок, умовно кажучи, поліпшення властивостей території — вдосконалення інфраструктури (причому інфраструктуру в даному випадку можна розуміти в широкому сенсі як синтетичний показник умов господарювання в даному районі); 2) за рахунок надання певного набору пільг інвесторам, що приходять в регіон (маються на увазі перш за все податкові пільги). Роблячи вибір з цих двох груп заходів треба враховувати, що інфраструктура дозволяє створити сприятливі умови для зростання економіки регіону на довгострокову перспективу, а фінансова підтримка компаній у ряді випадків може дати лише тимчасовий ефект (зі світової практики відомі численні випадки, коли інвестори приходили в регіон, привернуті податковими пільгами, і йшли з нього, коли дія податкової пільги кінчалася). Таким чином, "адаптаційна" модель регіональної політики не виключає застосування обох типів заходів. Але розвиток інфраструктури є "безпечнішим" навіть у тому випадку, коли при ухваленні рішення виникне помилка з визначенням перспективних з погляду економічного зростання регіонів, в довгостроковому плані цей захід все одно матиме позитивний ефект. Пільги для інвесторів вигідні лише в тому випадку, якщо до моменту закінчення їх дії регіон, в якому вони застосовуються, стане сприятливим місцем розміщення підприємств завдяки дії природних процесів. І, швидше за все, податкові пільги необхідні, якщо доводиться стимулювати економічний розвиток в найбільш відсталих в цьому відношенні регіонах, де або потрібні величезні витрати часу і засобів на розвиток інфраструктури, або немає можливості навіть за допомогою інфраструктури компенсувати негативні властивості території (наприклад, її віддаленість).

Отже, при ухваленні рішення відносно розробки і реалізації регіональної економічної політики центральні органи влади можуть вибирати з трьох альтернативних підходів: (1) взагалі не робити впливу на динаміку економічного розвитку окремих регіонів (неінтервенціоналістична модель); (2) проводити інтенсивну дію на економічний розвиток найбільш проблемних регіонів (модель радикальних перетворень); (3) трохи коректувати розвиток територій шляхом прискорення природних процесів (адаптаційна модель). Проведений аналіз теорій регіонального зростання і динамічних теорій розміщення показує, що оптимальним є використання адаптаційної моделі.