Розділ «Тема №23. Процесуальні строки»

1. Поняття "процесуальний строк" адміністративному судочинстві

Значення процесуальних строків у адміністративному судочинстві складно переоцінити, зважаючи на закріплення в чинному законодавстві позовного провадження як процесуальної форми вирішення спорів у публічно-правовій сфері суспільних відносин за участі суб'єктів владних повноважень. Установлення та дотримання процесуальних строків є однією з умов здійснення ефективного судового адміністративного процесу, вирішення спору по суті, уникнення фактів затягування розгляду справи адміністративної юрисдикції та зрештою підвищення довіри до судової гілки влади, її спроможності здійснювати захист прав і свобод громадян, прав та законних інтересів юридичних осіб. Слід зазначити, що недотримання процесуальних строків є одним з найбільш поширених порушень при розгляді справи адміністративної юрисдикції. На це звертав увагу Верховний Суд України в постанові "Про стан здійснення судочинства адміністративними судами". Порушення стосувались таких строків: відкриття провадження у справі; розгляду адміністративних справ; надходження позовних заяв, апеляційних та касаційних скарг до судді-доповідача; відкриття касаційних проваджень тощо.

Однією з причин таких порушень є відсутність чіткості і однозначності формулювання норм Кодексу адміністративного судочинства України, якими встановлено певні процесуальні строки, внаслідок чого має місце неоднозначність їх сприйняття суддями при вирішенні справи адміністративної юрисдикції. Зокрема, Вищий адміністративний суд України звертав увагу на особливості врегулювання процесуальних строків при вирішенні спорів у сфері публічної служби, які належать до компетенції адміністративних судів, відповідно до пункту другого частини першої статті 17 КАС України, в Аналітичній довідці про вивчення та узагальнення практики розгляду адміністративними судами спорів з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби від 01.02.2009 р. Разом з тим, така довідка не може бути віднесена до нормативно-правових актів, а тому її приписи слід сприймати як рекомендації, спрямовані на вдосконалення правозастосування.

Першим кроком щодо вирішення зазначеної проблеми постає визначення поняття "процесуальний строк" в адміністративному судочинстві, виходячи з його сутності і змісту.

Наукові здобутки вчених, які, досліджували проблему становлення і розвитку адміністративної юстиції, вдосконалення процесуального порядку розгляду справи адміністративної юрисдикції, правового статусу учасників судового адміністративного процесу (О. Анпілогов, О. Пасенюк та ін.) свідчать про вкрай недостатній ступінь опрацювання питання про процесуальні строки в адміністративному судочинстві. Питання про процесуальні строки висвітлювалось і в навчальних посібниках, підручниках з основ адміністративного судочинства, адміністративного процесу, адміністративно-процесуального права. Аналіз наукових та методичних напрацювань у галузі адміністративної юстиції свідчить про існування розмаїття наукових підходів щодо визначення сутності і змісту загальної категорії судового адміністративного процесу. Зрозуміло, що окремі інститути адміністративного процесуального права, за таких умов, ще не були вивчені достатньою мірою.

Проблема сутності і змісту поняття "процесуальний строк" була вивчена, в основному, російськими вченими - представниками науки цивільного права та процесу Л. Востріковою, О. Їсаєвою, К. Лєбєдєвою. Проблему адміністративно-процесуальних строків вивчали Д. Бахрах, А. Баб як, В. Перепелюк та ін. Вчені приділяли увагу вивченню процесуальних строків, в основному, у провадженні у справах про адміністративні правопорушення. Крім цих строків, А. Баб'як вивчав процесуальні строки у процедурних провадженнях. В. Перепелюк формулював загальне визначення процесуальних строків, однак не зазначав про їх зв'язок із настанням юридичних наслідків.

Частиною першою ст. 101 КАС України процесуальні строки визначені як установлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. У зазначеній нормі процесуальні строки визначені через термін "строки", що не може бути визнано достатнім, а тому потребує уточнення. Таке уточнення може бути здійснене на підставі аналізу співвідношення категорій "строк", "час", адже дослідження сутності часу дозволяє з'ясувати правову природу строку в судовому адміністративному процесі, його соціальне і юридичне значення. Як вірно зазначає К. Лєбєдєва щодо строків у цивільному процесі, саме соціально-правова природа та юридичне значення строків у кінцевому випадку визначають правила їх установлення та визначення, які, у свою чергу, впливають на порядок застосування положень закону про строки та створюють умови для наповнення механізму впливу на суспільні відносини конкретним змістом. Цей підхід вченої щодо ролі соціально-правової природи і юридичного значення строків може бути повною мірою застосований і щодо аналізу проблеми сутності і змісту терміну "процесуальний строк" в адміністративному судочинстві.

А. Баб'як, аналізуючи надбання вчених, які вивчали проблему розвитку процесуальних відносин та їх правового регулювання, зазначав таке. У кримінальному процесі строк сприймався як різновид правових засобів (А. Іуляєв), час для виконання певних процесуальних дій (С. Фомін). При цьому підкреслюється обов'язковість дотримання кримінально-процесуальних строків як їх іманентна властивість. У цивільно-правовій літературі строк розглядався як юридичний факт або як один з елементів фактичного складу, з яким закон пов'язує настання певних юридичних наслідків (А. Жгунова, Б. Черпахін, В. Луць). Аналогічний підхід відзначається і у трудовому праві (П. Жигал кін), де строк сприймається як певний проміжок часу, визначений законом або відповідно до вимог закону вольовими діями людей, із закінченням або настанням якого норми права пов'язують визначені юридичні наслідки.

Статтею 251 Цивільного кодексу України надано зміст дефініцій "строк" і "термін". Строком визначено певний період у часі, зі спливом якого пов'язана дія чи подія, яка має юридичне значення. Термін певний момент у часі, з настанням якого пов'язана дія чи подія, яка має юридичне значення. Однак розмежування строку і терміну навряд постає доцільним, зважаючи на їх синонімічне значення, коли строк є одним із значень слова "термін".

На підставі проведеного вище аналізу різних наукових підходів щодо сутності категорій "час", "строк", можна зазначити, що поняття процесуального строку в адміністративному судочинстві можна сформулювати, враховуючи три положення: а) категорію "час"; б) наявність таких елементів часу як момент, тривалість; в) наявність зв'язку факту настання чи спливання із юридичними наслідками.

Таким чином, процесуальний строк можна визначити як установлений законом або судом проміжок часу початок чи закінчення спливання якого або настання якого тягне юридичні наслідки та в межах якого вчиняються процесуальні дії. Це визначення доцільно закріпити в нормі ч. 1 ст. 101 КАС України, замінивши чинну редакцію.

2. Юридична природа процесуальних строків та їх види в адміністративному процесі.

Надзвичайно вважливу роль у адміністративному процесі відіграють процесуальні строки, які перешкоджають безпідставному затягуванню розгляду та вирішенню адміністративної справи, здійсненню адміністративного правосуддя, швидкому поновленню порушених прав, свобод та інтересів.

Строки поділяють на такі, що визначаються проводом (лідируючим суб'єктом), такі, що визначаються правовими нормами та ті, що визначаються за погодженням зі стороною. До перших відносять, до прикладу, дату вирішення справи про правопорушення. Прикладом другого виду строків є строк надсилання зацікавленим особам постанови про вирішення справи (5 днів). Прикладом третього є узгодження по телефону дати і часу експертної наради чи переговорів між представниками державного департаменту з інтелектуальної власності МОН України та стороною. Можуть також узгоджуватись строки, які обчислюються періодами часу. Так, керівник навчального закладу може погоджувати з регіональною експертною радою термін проведення повторної експертизи закладу.

Початок перебігу строку може обчислюватись від дня наступного за тим, в який відбулась подія, дія, а може обчислюватись з моменту певної події. До прикладу, справи про порушення правил дорожнього руху іноземцями, які не користуються імунітетом, розглядаються за місцем скоєння порушення, як правило, того ж дня, але не пізніше ніж через 3 доби з моменту виявлення правопорушення.

Процесуальні строки також визначаються періодичністю засідань колегіального органу, який може виконувати функції на певній стадії провадження. Засідання Кваліфікаційної комісії НБУ з питань сертифікації аудиторів, тимчасових адміністраторів та ліквідаторів банківських установ проводяться згідно із затвердженим планом один раз на місяць. Правда, за рішенням голови Комісії дозволяється проводити позачергові засідання.

Періодичність засідань, а значить строки вчинення процесуальних дій, можуть визначатись станом матеріалів справи. Засідання колегіального органу проводяться в міру накопичення матеріалів, що є предметом розгляду.

Однак практики визнають, що періодичність засідань не повинна бути визначальним, а тим більше єдиним критерієм визначення строків вчинення процесуальних дій. Засідання Міжвідомчої комісії щодо погодження питань правової охорони знаків для товарів і послуг призначається з урахуванням необхідності завершення розгляду клопотання у 4 місячний строк.

Строки розгляду заяв можуть обчислюватись з моменту їх реєстрації або з моменту прийняття їх до розгляду. Однак перший спосіб менш продуктивний, оскільки немає смислу починати відлік плину строку розслідування, якщо до цієї стадії взагалі може не дійти справа, якщо заяву не приймуть до провадження.