Розділ «Глава XV Верховенство права»

Не тільки в Україні, а й в усіх інших країнах не забезпечується повністю право людини на життя. Отже, саме право на життя, закріплене в Конституції України, частиною забезпечується як невідчужуване і непорушне право людини, а частиною є декларацією. Не забезпечується виконання державою навіть обов’язку ефективного розслідування фактів насильницької смерті, що кореспондує відповідній частині права людини на життя. Помітних успіхів у зміні межі між декларацією і правовою нормою у змісті права на життя Україна не демонструє. Проте надія на те, що ця межа буде змінюватись на користь правової норми, залишається, поки що не зникла.

Те ж саме слід сказати про право на свободу і особисту недоторканість, про право власності, про справедливість, про правову визначеність, про законність, про відповідальність держави, Автономної Республіки Крим і територіальних громад перед людиною, про право на справедливий суд тощо.

§ 110. Основа змісту принципу верховенства права

Основу принципу верховенства права складає засада, згідно якій установча влада народу є первинною порівняно з державною владою. Тому державні органи не можуть претендувати на здійснення установчої влади народу.

1. Слід погодитись з думкою, сформульованою С. П. Головатим: явище конституціоналізму у своєму первісному вигляді уособлювало втілення ідеї верховенства права шляхом запровадження інституційного механізму обмеження одноосібної влади монарха, у тому числі й на підставі визнання первинності верховенства суверенітету народу і похідного, вторинного характеру держави з її владними інститутами, яка підпорядковується суверенітету народу[516]. Ця ідея є плідною з огляду на те, що вона спрямовує пошуки змісту принципу верховенства права на врахування вісімсотрічного досвіду утвердження цього принципу в державно-правовому устрої.

Зазначена думка знайшла своє втілення у більш конкретних положеннях Конституції України, зокрема у ст. 5 Конституції, згідно з якою носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, якому належить виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні. Проте, у подальшому ідея первинності і верховності суверенітету народу не була чітко відображена в Конституції, що потягло за собою наслідки, які С. П. Головатий охарактеризував як руйнацію самого осердя українського конституціоналізму[517]. Йдеться про те, що в Конституції є положення, які можна інтерпретувати як визнання установчої влади народу, але в тексті Конституції вона (установча влада народу) та її здійснення чітко не відмежовані від державної влади та її здійснення.

Ідея установчої влади народу втілена у преамбулі Конституції, де зазначається на те, що Конституція України приймається Верховною Радою України від імені Українського народу. Ніде більше в Конституції акти Верховної Ради (закони, постанови тощо) не іменуються як такі, що приймаються від імені Українського народу. Навпаки, закони Верховна Рада приймає від свого імені як єдиний орган законодавчої влади (ст. 75 Конституції), що є гілкою державної влади (частина перша ст. 6 Конституції). Але цього виявилось недостатньо. І ось уже Президент України став претендувати на повноваження підписувати закони про внесення змін до Конституції і застосовувати стосовно цих законів право вето. Конституційний Суд України ці претензії Президента підтримав, посилаючись на те, що «процедура прийняття Верховною Радою України законів про внесення змін до Конституції України, визначена розділом XIII Основного Закону України, не передбачає окремого порядку підписання та оприлюднення таких законів»[518]. Звідси випливає, що у таких випадках повинен діяти загальний порядок, оскільки «Конституція України не містить застережень щодо неможливості здійснення Президентом України права вето стосовно будь-яких законів, прийнятих Верховною Радою України, в тому числі законів про внесення змін до Конституції України».

Зроблений Конституційним Судом висновок не відповідає дійсності, бо таке застереження є. Воно входить до змісту принципу верховенства права, закріпленого у частині першій ст. 8 Конституції України. Цей принцип застережує проти зазіхань держави, будь-яких її органів на установчу владу народу. Це стосується і вето Президента стосовно законів про внесення змін до Конституції.

С. П. Головатий правий, коли він, заперечуючи проти наявності у Президента повноваження підписувати закони про внесення змін до Конституції і застосовувати щодо них право вето, пише про те, що в теорії конституційного права існує доктрина про дві форми влади установчу та встановлену[519]. Але цей аргумент не має будь-якого правозастосовного значення, якщо ідея про такий поділ не буде визнаватись засадою, що входить до змісту принципу верховенства права, що має вищу юридичну силу порівняно не тільки із законами, а й з положеннями Конституції України. Отже, це треба визнати.

2. Але зазіхання держави на виключну установчу владу народу, ще більш істотне, ніж те, яке було здійснене Президентом України, повторилось з боку Конституційного Суду України. Йдеться про визнання Конституційним Судом України неконституційним Закону «Про внесення змін до Конституції України». Спочатку (рішенням у справі про повноваження Конституційного Суду України від 26 червня 2008 р.[520]) Конституційний Суд дійшов висновку про те, що до його повноважень належить здійснення наступного конституційного контролю і щодо законів про внесення змін до Конституції після набрання ними чинності. Цей висновок мотивувався тим, що «відсутність судового контролю за процедурою його розгляду та ухвалення, визначеною в розділі XIII Конституції України, може мати наслідком обмеження чи скасування прав і свобод людини і громадянина, ліквідацію незалежності чи територіальної цілісності України або зміну конституційного ладу у спосіб, що не передбачений Основним Законом України». Це мотивування враховує, що сама Верховна Рада при внесенні змін до Конституції може здійснити дії не як орган, що здійснює від імені Українського народу його установчу владу, а як державний орган, що зазіхає на установчу владу Українського народу. Тому повноваження Конституційного Суду при розгляді справ про конституційність законів про внесення змін до Конституції обмежуються перевіркою того, чи не зазіхає Верховна Рада як єдиний орган державної законодавчої влади на установчу владу Українського народу, тобто, чи не діяла Верховна Рада усупереч ст. 156, 157 і 158 Конституції. Якщо ж порушень вимог цих статей немає, немає і підстав для визнання неконституційним закону про внесення змін до Конституції.

Більше того, визнання неконституційним закону про внесення змін до Конституції у випадках, коли Верховна Рада не порушувала вимог ст. 156, 157, 158 Конституції, означає, що Конституційний Суд здійснив втручання у здійснення Верховною Радою установчої влади від імені Українського народу. Це і мало місце при прийнятті 30 вересня 2010 р.[521] Конституційним Судом України рішення про неконституційність Закону «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. у зв’язку з порушенням конституційної процедури його розгляду і прийняття. Посилання Конституційного Суду при цьому на частину першу ст. 152 Конституції, яка підставою неконституційності законів визнає порушення встановленої Конституцією процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності у даному випадку є недоречним, оскільки не враховує, що в даному випадку дотримання загального правила ст. 152 Конституції веде до безпідставного втручання Конституційного Суду у здійснення Верховною Радою установчої влади Українського народу від його імені.

§ 111. Осердя змісту принципу верховенства права

Осердя змісту принципу верховенства права, що об’єднує усі засади, які входять до його змісту, утворює положення ст. 21 Конституції України, яка визнає права і свободи людини невідчужуваними і непорушними. Раз це визнано, цілком логічним є визнання в Україні найвищою соціальною цінністю людини, її життя і здоров'я, честі й гідності, недоторканості і безпеки найвищою соціальною цінністю (частина перша ст. 3 Конституції). Наступною ланкою цього логічного ланцюгу є положення частини другої ст. 3 Конституції України, відповідно до якого «права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави». У цьому полягають фундаментальні засади, що розкривають основний зміст принципу верховенства права, інші засади, що входять до змісту принципу верховенства права, лише розвивають цей основний зміст.

1. Викладене розуміння основного змісту принципу верховенства права знайшло підтвердження у ч. 1 ст. 8 КПК, згідно якої «кримінальне провадження здійснюється з додержанням принципу верховенства права, відповідно до якого людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави». Є широкий простір для застосування цього аспекту принципу верховенства права і незастосування правових норм, що встановлені іншими нормативно-правовими актами, у тому числі Конституцією. Зокрема, в частині другій ст. 62 Конституції («ніхто не зобов’язаний доводити свою невинуватість у вчиненні злочину») логічно закріплена правова норма, що виявляється при тлумаченні за допомогою висновку від протилежного. Згідно цієї конституційній норми кожен зобов’язаний доводити свою невинуватість у вчиненні інших правопорушень. Це — правова норма, що встановлена Конституцією і має вищу юридичну силу. Але відповідно до ст. 251 КУАП винність особи у вчиненні адміністративного правопорушення встановлює орган (посадова особа), уповноважений розглядати справи про адміністративні правопорушення. Колізія між правовою нормою, яка логічно закріплена в ст. 62 Конституції і виявляється за допомогою висновку від протилежного, і правовою нормою, встановленою ст. 251 КУАП, мала б вирішуватись на користь ст. 62 Конституції, але цьому перешкоджає принцип верховенства права, а більш конкретно — ст. 3 Конституції: не може такого бути, щоб держава, головним обов’язком якої є утвердження і забезпечення прав і свобод людини, покладала на особу, що притягається до публічно-правової відповідальності у межах відносин «людина — держава», обов’язок доводити свою невинуватість.

2. Закон «Про внесення змін до ст. 13 Закону «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» Верховна Рада України прийняла 23 березня 2007 р. Опублікований він був 23 квітня 2007 р. Але було встановлено, що він поширюється на правовідносини щодо оплати послуг зв’язку, що виникли з 1 січня 2007 р. Це — надання Закону зворотної сили у часі.

Якщо буквально тлумачити частину першу ст. 58 Конституції («закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи»), то надання згаданому Закону зворотної дії у часі грубо суперечить цьому конституційному положенню, а тому цей Закон повинен застосовуватись до правовідносин, що виникли з дня набрання ним чинності. Але при тлумаченні частини першої ст. 58 Конституції України слід враховувати дві обставини: 1) вищу юридичну силу принципу верховенства права, який підлягає переважному застосуванню перед усіма правовими нормами, у тому числі перед правовими нормами, встановленими Конституцією, включно з її ст. 58; 2) невідповідність висновку про неможливість надання зворотної дії у часі закону, що за кошти держави надає певні пільги громадянам, які потребують соціального захисту, фундаментальним засадам, що формулюються у ст. 3 Конституції та входять до змісту принципу верховенства права.

Є, однак, практика Конституційного Суду України, коли закон, що встановлював пільги з оподаткування та якому надавалась зворотна дія у часі, був визнаний неконституційним Конституційним Судом із-за того, що він порушував вимогу про неприпустимість надання закону зворотної дії у часі, встановлену ст. 58 Конституції[522]. При цьому ні Президент України, що звернувся з конституційним поданням, ні Конституційний Суд не звернули увагу на ст. 3 Конституції, яка входить до змісту принципу верховенства права та має юридичну силу цього принципу і яка визначає спрямованість діяльності держави, у тому числі її єдиного органу законодавчої влади. Верховна Рада не обмежена в праві надавати зворотної сили у часі законам, що розширюють зміст прав людини і громадянина, крім випадків, коли це підриває економічну стабільність і загрожує втратою державою здатності виконувати вимоги принципу верховенства права.

З іншого боку, правова норма, яка логічно закріплена в частині першій ст. 58 Конституції, виявляється при тлумаченні за допомогою висновку від протилежного і відповідно до якої закони та інші нормативно-правові акти, що пом’якшують або скасовують відповідальність особи, мають зворотну дію у часі, теж не повністю відповідає принципу верховенства права, але підлягає застосуванню, оскільки принцип верховенства права застосовується усупереч конкретним правовим нормам, що не відповідають його вимогам, але тільки у разі грубої та очевидної невідповідності конкретної правової норми вимогам принципу верховенства права. Йдеться про наступне.

Держава там, де особа несе юридичну відповідальність перед нею (публічно-правову відповідальність), згідно з принципом верховенства права зобов’язана визнавати зворотну дію у часі законів та інших нормативно-правових актів, що пом’якшують або скасовують відповідальність особи. Надаючи зворотну дію у часі законам та іншим нормативно-правовим актам, що пом’якшують або скасовують приватно-правову відповідальність за порушення у сфері приватно-правових відносин, держава порушує засаду правової визначеності, що входить до змісту принципу верховенства права. Але це порушення не може бути визнане настільки грубим і очевидним, щоб не застосовувати правові норми, що надають зворотної сили у часі правилам про приватно-правову відповідальність.

Зокрема, із ч. 2 ст. 5 ЦК («акт цивільного законодавства не має зворотної дії у часі, крім випадків, коли він пом’якшує або скасовує цивільну відповідальність особи») при тлумаченні за допомогою висновку від протилежного виявляється логічно закріплена в цьому законодавчому положенні правова норма, згідно якої акти цивільного законодавства, що пом’якшують або скасовують цивільну відповідальність особи, мають зворотну дію у часі. Сторони цивільно-правових відносин у своїх взаємних діях розраховують на можливість застосування тих положень цивільного законодавства, які є чинними на час вчинення певних дій кожною із них, зокрема і на застосування встановленої цивільним законодавством відповідальності. Але держава цю відповідальність пом’якшує або скасовує і надає правовим нормам, що встановлюють таке, зворотної дії у часі. У такий спосіб порушується вимога правової визначеності. Але таке порушення не можна оцінити як грубе і очевидно, що було б підставою для висновку про те, що ч. 2 ст. 5 ЦК не підлягає застосуванню унаслідок того, що вона суперечить принципу верховенства права.