Розділ «Глава XV Верховенство права»

Зокрема, суб’єктами, за рахунок яких відшкодовується матеріальна (майнова) і моральна (немайнова) шкода, у ст. 56 Конституції названі органи місцевого самоврядування, тобто відповідні юридичні особи, що перебувають на бюджетному фінансуванні, а тому практично нездатні відшкодовувати завдану ними матеріальну і моральну шкоду. Вони були б здатні до цього, якби при затвердженні місцевих бюджетів і кошторисів органів місцевого самоврядування виділялись кошти хоч би для відшкодування тієї матеріальної і моральної шкоди, яка на день затвердження відповідного місцевого бюджету уже була присуджена судами. Так мало б бути, якби в Україні утверджувався дух верховенства права. Але ж такої практики немає, бо зазначеного духу немає. Стягнення шкоди за рахунок відповідного місцевого бюджету є неможливим, оскільки територіальні громади не відповідають за зобов’язаннями створених ними юридичних осіб, крім випадків, встановлених законом (ч. 1 ст. 1176 ЦК). Стосовно випадків, про які йдеться, нічого не встановлено. Отже, за існуючих умов відшкодування шкоди, завданої органами місцевого самоврядування, є можливим тільки з посиланням на принцип верховенства права, у світлі якого має читатись ст. 56 Конституції. Але переважно судді не готові до такого правозастосування.

3. Помітне намагання законодавчої влади обмежити чи виключити у відповідних випадках взагалі відповідальність держави за шкоду, завдану державними органами. Це знайшло відображення у низці положень законодавчих актів. Але такі положення не повинні застосовуватись судами. Зокрема, суперечить ст. 56 Конституції і принципу верховенства права ч. 5 ст. 1176 ЦК («шкода, завдана фізичній або юридичній особі внаслідок постановлення судом незаконного рішення в цивільній справі, відшкодовується державою в повному обсязі в разі встановленім в діях судді (суддів), які вплинули на постановлення незаконного рішення, складу злочину за обвинувальним вироком суду, що набрав законної сили»): шкода, завдана постановленням судом незаконного рішення у цивільній справі відповідно до ст. 56 Конституції і принципу верховенства права підлягає відшкодуванню. Відповідні права переважно можуть захищатись у Європейському Суді з прав людини на підставі ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і ст. 1 Протоколу до цієї Конвенції. Тож, очевидно, немає сенсу очікувати чергового рішення Європейського Суду, яким буде визнано порушення Україною Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Треба національними силами підпорядкувати суспільні відносини Конституції України, принципу верховенства права і Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Порушує ст. 56 Конституції і ч. 4 ст. 1176 ЦК («фізична особа, яка у процесі дізнання, попереднього (досудового) слідства або судового розгляду шляхом самообмови перешкоджала з’ясуванню істини і цим сприяла незаконному засудженню, незаконному притягненню до кримінальної відповідальності, незаконному застосуванню як запобіжного заходу тримання під вартою або підписки про невиїзд, незаконному затриманню, незаконному накладенню адміністративного стягнення у вигляді арешту чи виправних робіт, не має права на відшкодування шкоди»).

Податковий кодекс приймався, коли Україна мала певний досвід життя в умовах близької до правдивої (а не соціалістичної) демократії, досвід застосування Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. І все ж ч. 21.3 ст. 21 ПК («шкода, завдана неправомірними діями посадових осіб контролюючих органів, підлягає відшкодуванню за рахунок коштів державного бюджету, передбачених таким контролюючим органам») ставить під сумнів ст. 56 Конституції, ставить платників податків у ситуацію правової невизначеності, бо незрозуміло, до кого ж відповідно до ч. 21.3 ст. 21 ПК пред’являти позов — до держави чи до контролюючих органів. Відповідь на це запитання, ґрунтована на ст. 56 Конституції, відома: позов треба подавати до суб’єкта, що визначений Конституцією. Але ж прагнення законодавця дещо обмежити можливість пред’явлення вимог до держави помітне. А потім виникає ще одна проблема: якщо суто спеціальна (бо має вкрай вузьку сферу дії) і до того ж встановлена пізніше прийнятим законодавчим актом правова норми визначає конкретне джерело, за рахунок якого відшкодовується шкода, завдана контролюючими органами, то вона підлягає переважному застосуванню перед загальною нормою, що встановлена ст. 174 ЦК («держава відповідає за своїми зобов’язаннями своїм майном, крім майна, на яке відповідно до закону не може бути звернено стягнення»). Застосуванню піддягає ця остання норма, оскільки зазначена вище спеціальна норма, що встановлена пізніше прийнятим законодавчим актом, суперечить ст. 56 Конституції і принципу верховенства права, бо порушує принцип пропорційності у відносинах між державою та особою.

§ 117. Вимоги принципу верховенства права до змісту законів

Принцип верховенства права включає до себе низку вимог до Конституції, законодавчих та інших нормативно-правових актів. Усі ці акти не можуть скасувати або обмежити права людини, що за природою належать їй у вільному, демократичному суспільстві. Інші вимоги принципу верховенства права до законодавства є: 1) засада правової визначеності (чіткість і визначеність нормативних положень, доведення їх до відома населення, недопустимість зворотної дії актів законодавства); 2) закон має визнавати усіх рівними; 3) наявність повноваження судів здійснювати контроль за законодавством на предмет його відповідності Конституції, а підзаконних актів — закону.

1. Якщо вести мову про правотворчість, то скасовувати і обмежувати не можна тільки громадянські і політичні права. Їх скасування і обмеження суперечило б принципу верховенства права, як він розуміється міжнародною спільнотою на цей час, і було б несумісним з членством України в Раді Європи. Проте спроби скасувати чи обмежити такі права шляхом внесення змін до Конституції та законодавчих актів в Україні і не здійснюються. І все ж, як пише М. І. Козюбра, державна влада завжди має тенденцію до виходу з-під контролю суспільства[546]. В Україні «права людини все ще не вписалися в конкретні політичні і соціальні умови нашої країни, вони залишаються якщо й не зовсім чужими, то принаймні й не визначальними для правосвідомості значної частини населення. Це одна з вирішальних причин різкого погіршення стану з їх дотриманням і забезпеченням в Україні, яке ми спостерігаємо нині»[547].

Принцип верховенства права, як неодноразово зазначав Європейський Суд з прав людини, висуває певні вимоги до текстів законів. «Абсолютна точність текстів законів є недосяжною»[548]. «Вираз «передбачене законом»... має на увазі і якість конкретного закону. Він вимагає, щоб закон був доступним для зацікавлених осіб, і щоб формулювання мало достатній рівень чіткості, щоб зацікавлені особи могли, отримавши за необхідності юридичну консультацію у справі, передбачати з розумним для даних умов рівнем визначеності ті наслідки, які може тягти за собою певна дія»[549]. У рішенні в іншій справі ці вимоги до законів Європейський Суд з прав людини доповнив більш широкою за змістом думкою про те, що закон не повинен суперечити принципу верховенства права[550].

Стосовно конституційних норм Європейський Суд з прав людини в одному із своїх рішень зазначив: «Беручи до увагу загальний характер конституційних норм, рівень чіткості, що вимагається від них, може бути меншим того рівня, який вимагається від іншого законодавства»[551]. Слід виявляти необхідну гнучкість при вирішенні питання про застосування в Україні викладених тут правових позицій Європейського Суду з прав людини як джерела права. Автори цього видання не вважають за прийнятне виявляти надмірну жорсткість при оцінці положень національного законодавства як таких, що не підлягають застосуванню через недостатню їх чіткість. І все ж проблему треба позначити. Вона полягає у необхідності реформування законодавчого процесу з метою забезпечити чіткість законів, їх доступність для розуміння.

2. Одним із проявів правової визначеності є забезпечення стабільності законодавства. Попри всю важливість утвердження в Україні принципу верховенства права, що вимагає, зокрема стабільності законодавства, врахування соціального контексту застережує проти відмови суду від застосування певного законодавчого положення з причини нестабільності законодавства. Проте час застосування тих законодавчих положень, які допускають внесення зміни до певних законів у відповідній частині лише завчасно, настав. Відомо, що положення ч. 9 ст. 1 Закону «Про систему оподаткування» про те, що широкий спектр змін до податкових законів можуть прийматись не пізніше, ніж за шість місяців до початку нового бюджетного року, і набирають чинності з нового бюджетного року, не виконувалось законодавцем, а суди на такі порушення уваги не звертали.

У Податковому кодексі ми зустрічаємо положення аналогічного змісту: «стабільність — зміни до будь-яких елементів податків та зборів не можуть вноситися пізніш як за шість місяців до початку нового бюджетного періоду, в якому будуть діяти нові правила та ставки. Податки та збори, їх ставки, а також податкові пільги не можуть змінюватися протягом бюджетного року» (п. 4.1.9 ч. 4.1 ст. 4). Воно назване основною засадою (у заголовку статті), принципом (у тексті статі). І все ж, видасться, що настав час витлумачити це законодавче положення як таке, що формулює норму прямої дії, яка виключає застосування тих законодавчих положень, що не відповідають її вимогам.

3. У частині другій ст. 57 Конституції встановлюється вимога, згідно якої закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадянина, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, закони та інші нормативно-правові акти відповідно до частини третьої ст. 57 Конституції є нечинними. Але до цього часу порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів визначається Указом Президента України[552]. Проте відмова у застосуванні законів та інших нормативно-правових актів, що оприлюднені в порядку, що встановлені не законом, а Указом Президента, призвела б до повної руйнації правопорядку, до правової невизначеності, запобігання якої вимагає принцип верховенства права. Правові норми, що встановлені частинами другою і третьою ст. 58 Конституції, відповідно до частини другої ст. 8 Конституції є нормами найвищої юридичної сили. І все ж є одна правова норма, що верховенствує і над правовими нормами вищої юридичної сили. Це — принцип верховенства права, що вимагає правової визначеності. Цей принцип виключає застосування у відповідній частині наведених вище положень ст. 57 Конституції, а закони та інші нормативно-правові акти, оприлюднені в порядку, що встановлений відповідним Указом Президента України, а не законом, як того вимагає ст. 58 Конституції, підлягають застосуванню.

§ 118. Засади добросовісності, справедливості та розумності

Засади добросовісності, справедливості та розумності слід визнати такими, що входять до змісту принципу верховенства права, оскільки вони виражають природу людини, яку Бог створив розумною і наділив моральними почуттями. Проте це — лише засади, частка нормативного регулятора в яких має виявлятись з урахуванням соціального контексту.

1. Включення засад добросовісності, справедливості та розумності до змісту принципу верховенства права і надання їм юридичної сили цього принципу обумовлене тим, що ці засади покликані створити для людини соціальне середовище, що відповідає природі людини, яку Бог створив розумною і наділив моральними почуттями. С. В. Шевчук визнає, що вимоги, які об’єднуються засадою справедливості, є складовою принципу верховенства права[553]. Він наводить також окрему думку судді Конституційного Суду України О. М. Мироненка, в якій зазначається, що принцип верховенства права значною мірою збігається із справедливими вимогами моралі[554]. Тому засади добросовісності, справедливості та розумності повинні враховуватись у процесі правотворчості, при тлумаченні нормативно-правових актів і при прийнятті судових рішень. Їх вища юридична сила виключає прийняття актів законодавства, їх тлумачення, прийняття судових рішень, які були б насильством над природою людини унаслідок їх невідповідності засадам добросовісності, справедливості, розумності.

2. Включення засад справедливості, добросовісності та розумності до числа загальних засад цивільного законодавства (ст. 3 ЦК) без посилання на принцип верховенства права створює враження, що ці засади мають таку ж юридичну силу, як і інші загальні засади цивільного законодавства. Насправді, це не так, бо включення засад добросовісності, справедливості та розумності до числа загальних засад цивільного законодавства не виключає названі засади із змісту принципу верховенства права. Отже, засади добросовісності, справедливості та розумності підлягають застосуванню не в порядку аналогії права, як це встановлено ч. 2 ст. 8 ЦК стосовно загальних засад цивільного законодавства, а в тому порядку, в якому застосовується принцип верховенства права та засади, що входять до його змісту.

У той же час засади добросовісності, справедливості та розумності формально є недостатньо визначеними. Відповідні поняття є оціночними, а в природі людини є така якість як егоцентризм. Це не тільки впливає на оцінку людьми власного становища у системі суспільних відносин з точки зору добросовісності, справедливості та розумності, а й обумовлює вплив власного життєвого досвіду індивіда на оцінку дій інших людей у відносинах, у яких цей індивід участі не бере. Більш конкретно це означає, що власний життєвий досвід судді впливає на оцінку відносин, що є предметом судового розгляду. Тому стосовно засад добросовісності, справедливості та розумності особливо важливо враховувати, що вони вмішують у собі не тільки правові норми, а й декларації конституцієдавця про його наміри. Розрізняльна здатність системи правового регулювання і системи правозастосування не є абсолютною. У тій мірі, в якій ці системи на цей час з урахуванням соціального контексту не можуть провести чітку межу між декларацією і нормативним регулятором у змісті засад добросовісності, справедливості та розумності, ці засади не повинні застосовуватись судами усупереч конкретним правовим нормам. І тільки у випадках, коли суд однозначно фіксує грубе і очевидне порушення цих засад конкретними нормами, що підлягають застосуванню до правовідносин, що розглядаються судом, суд зобов’язаний застосовувати зазначені засади разом або окремі із них усупереч відповідним правовим нормам, що встановлені Конституцією, законом чи іншим актом законодавства.

3. Особливо істотне практичне значення має застосування засади справедливості, до змісту якого входить вимога пропорційності.

Європейський Суд з прав людини багато разів звертав увагу на те, що втручання у здійсненні прав людини має ознаку необхідного тільки тоді, коли воно є співрозмірним правомірній цілі, яка переслідується при цьому державою[555]. Співрозмірність у цьому розумінні може бути інтерпретована як пропорційність. Стосовно захисту права власності відповідно до ст. 1 Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод Європейський Суд також висловлював думку про розумну співрозмірність між засобами, що використовуються, і поставленою метою[556]. Проте переважно Європейський Суд стосовно таких випадків використовує термін «справедлива рівновага» (між вимогами загальних інтересів суспільства і необхідністю охорони прав людини на майно)[557].

Пошук співрозмірності, пропорційності Європейський Суд з прав людини веде і при застосуванні ст. 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка допускає обмеження свободи вираження поглядів, якщо вони є необхідними в демократичному суспільстві і переслідують цілі, передбачені цією статтею. Європейський Суд диференціює межі припустимої критики в засобах масової інформації. Для приватних осіб вони є одними, а для публічних — іншими. «Що стосується меж припустимої критики, вони є більш широкими стосовно політиків як таких, ніж стосовно приватної особи»[558]. «Межі припустимої критики є більш широкими стосовно Уряду, ніж простої особи, чи навіть політика»[559]. Це також є проявом пошуку пропорційності, справедливості при вирішенні нормативних колізій.