Розділ «Глава XIII II Дискусійні питання правотлумачення»

§ 101. Офіційні роз’яснення

Офіційні нормативні роз’яснення (офіційне нормативне тлумачення) Конституції, законів та інших нормативно-правових актів (роз’яснення, що стосуються невизначеного кола осіб) є обов’язковими лише у випадках, коли повноваження давати такі роз’яснення державному органу, органу влади АРК надане Конституцією України або законом, коли дотримано встановлений порядок надання роз’яснень (тлумачень), що забезпечує набуття чинності актами, якими роз’яснення (тлумачення) оформляються. Виходячи із цих критеріїв обов’язковими слід вважати: 1) рішення Конституційною Суду України (в їх резолютивній частині), в яких дається тлумачення Конституції і законів України; 2) тлумачення, яке дав Верховний Суд нормам матеріального права, неоднаково застосованим касаційними судами, якщо неоднакове застосування стало підставою перегляду відповідних судових рішень; 3) роз’яснення, які дає в межах своїх повноважень Центральна виборча комісія, якщо вони оформлені постановами; 4) роз’яснення, які оформлені указами Президента, постановами Кабінету Міністрів, постановами і наказами центральних органів виконавчої влади, якщо ці постанови і накази набули чинності у встановленому законом порядку (зокрема, у відповідних випадках зареєстровані в Міністерстві юстиції). Ці роз’яснення (оформлені указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів, постановами і наказами центральних органів виконавчої влади) набувають чинності у встановленому законом порядку, і їм не може надавить зворотна сила. Роз’яснення, що не відповідають зазначеним вище вимогам, не мають будь-якої юридичної сили, хоч би закон і надавав відповідному державному органу повноваження давати роз’яснення відповідних законів, а мають інформаційне значення.

1. Як свідчить аналіз наукової літератури, який дав Є. В. Васьковський, у XІX столітті панувало уявлення, відповідно до якого офіційне тлумачення нормативно-правових актів визнавалось не тільки припустимим, а й обов’язковим для учасників відносин, які цими актами регулюються. Тому офіційне тлумачення позначалось Є. В. Васьковським як легальне, що поділяється на автентичне та узуальне. Офіційне (легальне) тлумачення Є. В. Васьковський визнавав видом авторитетних роз’яснень. Авторитетні роз’яснення Є. В. Васьковський визнавав безумовно обов’язковими[338].

Автентичне тлумачення здійснює державний орган, що видав нормативно-правовий акт. Є. В. Васьковський писав, що до актів автентичного тлумачення можуть бути віднесені також постанови, розпорядження, рішення, роз’яснення органів влади, які підпорядковані тому державному органу, який видав акт, що тлумачиться. Свою думку Є. В. Васьковський аргументував тим, що підпорядковані органи влади дають роз’яснення за дорученням законодавчої влади[339]. Єдине зауваження щодо юридичної сили таких роз’яснень Є. В. Васьковський пов’язував з тим, щоб відповідні органи діяли в межах своєї компетенції.

Що стосується узуального тлумачення, то Є. В. Васьковський пов’язував його з юридичним звичаєм[340].

Слід визнати, що на той час на адресу офіційного тлумачення висловлювались і критичні зауваження. Так, Н. М. Коркунов, заперечуючи проти автентичного тлумачення законів, писав, що «практичне значення цього безглуздого виразу — «законодавче тлумачення законів», зводиться до того, що іноді, прикриваючись ним, надають закону зворотну силу»[341]. Стосовно автентичного тлумачення інший російський професор-юрист В. М. Хвостов писав, що «таке роз’яснення само є нормою права: значення його тримається не на внутрішніх достоїнствах, а на велінні влади. Єдина відмінність його від інших норм полягає в тому, що йому надається зворотна сила»[342].

Викладене розуміння офіційного тлумачення Є. В. Васьковським — найбільшим авторитетом у сфері тлумачення нормативно-правових актів — в основному відповідало комуністичним уявленням щодо методів правового регулювання суспільних відносин, а тому офіційні роз’яснення набули поширення в Радянському Союзі та в інших соціалістичних країнах. Конституція Союзу РСР 1936 року до повноважень Президії Верховної Ради СРСР відносила тлумачення чинних законів СРСР. На початку 60-х років минулого століття П. О. Недбайло писав про те, що потреба в офіційному тлумаченні актів законодавства є особливо важливою в повсякденній організаційно-юридичній діяльності органів державного управління[343]. Він визнавав право державних органів тлумачити нормативно-правові акти, а юридичну силу актів тлумачення пов’язував з місцем і роллю державного органу, що видав акт тлумачення, «в системі державних установ»[344]. Зокрема Рада Міністрів СРСР, як писав П. О. Недбайло, вправі давати тлумачення правових норм з усіх питань своєї компетенції. Про масштаби офіційного тлумачення нормативно-правових актів в СРСР свідчить монографія Н. Н. Вопленко[345]. Він пише про багаторівневий характер системи актів офіційного тлумачення та цілісність цієї системи. На це слід звернути увагу з огляду на неоднозначність підходу до проблеми офіційного тлумачення і науковців і правотворчих органів у сучасній Україні.

У країнах так званого соціалістичного табору також визнавалось офіційне тлумачення, про що свідчить монографія Б. П. Спасова «Закон та його тлумачення»[346], вперше видана в Народній Республіці Болгарії, що у цій справі виявилась найбільш «просунутою», оскільки в цій країні діяв закон про правові акти, якого не було в інших країнах «соціалістичного табору».

Дискусія стосовно юридичної сили постанов пленумів Верховного суду Союзу РСР, верховних судів союзних і автономних республік в радянський період велась, але формально-юридично все було зрозуміло. Повноваження верховних судів давати керівні роз’яснення було закріплене нормативно. Субординація між роз’ясненнями, які вправі давати верховні суди, також питань не викликала. За таких умов жвава дискусія на тему про юридичну силу роз’яснень верховних судів лише підкреслювала особливість радянської юридичної науки: практично питання було всім зрозуміле, зрозумілою була і відповідь на нього, але дискусія на теоретичному рівні не змовкала, перейшла в період так званого «розвинутого соціалізму», потім — у період перебудови, а ще пізніше була продовжена в умовах незалежної України.

Прийняття в СРСР Конституції 1977 року істотно не вплинуло на підходи до офіційного тлумачення нормативно-правових актів. Президія Верховної Ради СРСР і президії верховних рад союзних республік зберегли право давати офіційні роз’яснення законів. Де-факто такі можливості зберегли за собою і органи виконавчої влади.

Проголошення незалежності України і навіть прийняття Конституції України не привело до рішучого перегляду вітчизняною юридичною наукою соціалістичних поглядів на офіційне тлумачення нормативно-правових актів. М. В. Цвік відстоював право кожного державного органу, який уповноважений приймати нормативно-правові акти, тлумачити ці акти[347]. Ю. М. Тодика також писав: «Питання про можливість, правомірність і необхідність автентичного тлумачення закону було вирішене ще давньоримськими юристами, які виходили із аксіоматичності того, що «efus est interpretation legem chins est condera» — той має право тлумачити закон, хто має право його встановлювати.

Правомірність автентичного тлумачення визнавалась завжди незалежно від того, чи отримав орган право на відповідне тлумачення за законом, чи ні»[348]. І ще одне висловлювання Ю. М. Тодики: «Вважаємо, що офіційне тлумачення має право давати будь-який орган, що видав відповідний нормативно-правовий акт, оскільки ніхто краще цього органу не знає, що він мав на увазі, приймаючи дані норми. Тому Верховна Рада має право на офіційне тлумачення (автентичне)»[349].

2. Таке розуміння права органів, що уповноважені видавати акти законодавства, на офіційне тлумачення — автентичне, яке (право) не потребує закріплення в законі, і делеговане, що потребує надання відповідному органу повноваження законодавчими актами, втілюється в нормативну систему України.

Коли читаєш монографію Н. Н. Вопленка, яка була видана в умовах «розвинутого соціалізму» (1976 р.) та яка присвячена офіційному тлумаченню норм права, відчуваєш дух права сталінсько-брежневської епохи[350]. Вивчення ж актів законодавства України, що є чинними на цей час, запевнює, що Н. Н. Вопленко був правий, коли писав про багаторівневий характер системи актів офіційного тлумачення та цілісність системи офіційних роз’яснень. Здається, що такого бурхливого розвитку, як у сучасній Україні, система офіційних роз’яснень нормативно-правових актів не набувала навіть в період «розвинутого соціалізму».

Сам термін «офіційне тлумачення» використовується у ч. 1 ст. 8 Закону «Про міжнародне приватне право», правда, стосовно випадку застосування права іноземної держави (приписується встановлювати зміст права іноземної держави, зокрема згідно з офіційним тлумаченням норм відповідного права). Але тут під терміном «офіційне тлумачення», очевидно, мається на увазі тлумачення судове.

3. Після прийняття Конституції України 28 червня 1996 р. Верховна Рада України отримала повноваження здійснювати тлумачення законів на період до створення Конституційного Суду України (п. 5 розділу XV «Перехідні положення» Конституції). Спроба Верховної Ради в цей період дати тлумачення ст. 98 Конституції[351] наштовхнулась на опір Конституційного Суду. Однією із перших справ, яку розглянув Конституційний Суд України, була справа про конституційність Постанови Верховної Ради України «Про тлумачення статті 98 Конституції України», рішення у якій було прийняте 1 жовтня 1996 року[352]. Названа Постанова була визнана такою, що не відповідає Конституції. При цьому Конституційний Суд звернув увагу на сутність Конституції: «Вживання такого словосполучення (йдеться про словосполучення «Конституція України і (та) закони України» — Авт.) у тексті Конституції України, зокрема у статті 150, не є випадковим. Конституція України прийнята Верховною Радою України від імені Українського народу (преамбула Конституції України), який відповідно до статті 5 Конституції України має виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні. Це право не може бути узурповано державою, її органами або посадовими особами (там же). Отже, прийняття Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тільки одноразово уповноважив Верховну Раду України на її прийняття. Це підтверджується пунктом 1 статті 85 Конституції України, яка не передбачає права Верховної Ради України на прийняття Конституції України, а також статтею 156 Конституції України, згідно з якою законопроект про внесення змін до розділів, які встановлюють засади конституційного ладу в Україні, після його прийняття у Верховній Раді України має затверджуватись всеукраїнським референдумом».

Із п. 6 розділу XV «Перехідні положення» Конституції («до створення Конституційного Суду України тлумачення законів здійснює Верховна Рада України») за допомогою висновку a contrario слід зробити висновок про те, що після створення Конституційного Суду Верховна Рада втратила повноваження здійснювати офіційне тлумачення законів. Це правило не суперечить будь-якому іншому правилу, а навпаки, відповідає п. 2 частини першої ст. 150 Конституції, який відносить до компетенції Конституційного Суду офіційне тлумачення Конституції і законів України. Отже, здавалося б, питання про офіційне нормативне тлумачення Конституції і законів України вирішено однозначно. Стосовно Конституції так воно і є. Стосовно інших актів законодавства такої визначеності немає.

4. Стосовно законів, як і стосовно Конституції України, питання про право їх офіційного тлумачення також вирішується п. 2 частини першої ст. 150 Конституції України, із якої випливає і за допомогою висновку від протилежного виявляється логічно закріплена у цьому конституційному положенні правова норма, згідно з якої інші державні органи не мають права давати офіційне тлумачення законів. Це означає, що право тлумачення законів належить тільки Конституційному Суду України. Але це не стало перешкодою для прагнень до роз’яснень законів в інший спосіб. Мова не йде про речі суто формального характеру, коли статті 56 Закону України «Про прокуратуру» дали назву «Роз’яснення поняття «прокурор». Звичайно, це — не шедевр вишуканої словесності. І не варто було використовувати тут поняття «роз’яснення». Але ж тут дається не роз’яснення закону, а визначення поняття, що використовується в законі. Тому немає будь-яких сумнівів у тому, що ст. 56 Закону України «Про прокуратуру» не суперечить Конституції.

Тут не йдеться також про положення законів, які прийняті до введення в дію Конституції України та якими допускається тлумачення законів Верховною Радою України. Так, відповідно до п. 3 ст. 26 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» Центральна комісія з всеукраїнського референдуму входить у разі необхідності до Верховної Ради України з поданням про його тлумачення. Це положення втратило чинність у зв’язку із втратою Верховною Радою України повноваження тлумачити закони відповідно до п. 6 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України.