Розділ 19. УКРАЇНА НА СУЧАСНОМУ ЕТАПІ: УТВЕРДЖЕННЯ НЕЗАЛЕЖНОСТІ ТА РОЗБУДОВА ДЕРЖАВИ

— формування "сталої парламентської більшості";

— формування коаліційного уряду, який спиратиметься на "сталу парламентську більшість", що "несе відповідальність за його роботу". У свою чергу, "уряд разом із більшістю реалізує свою економічну політику і несе відповідальність за цю політику перед народом".

І хоча деякі аналітики передбачали, що напередодні запланованої на 16 вересня а потім на 9 березня акції "Повстань, Україно!" глава держави за законами політичного змагання має "перехопити ініціативу в опозиції" і щось таке яскраве сказати, настільки різкого повороту в риториці Леоніда Кучми мало хто очікував. Нагадаємо, що раніше Л. Кучма висловлювався категорично проти трансформації політичної реформи влади в тому вигляді, який пропонували опозиційні сили. Наприклад, у квітні 2001 р. під час зустрічі з керівництвом ФПУ він заявив, що "парламентсько-президентська республіка приведе Україну до загибелі. Адже за наявності "різношерстого" парламенту, як ВР попереднього скликання, "депутати ніколи не зможуть домовитися, що викличе урядову кризу" Президент також рішуче виступав проти запровадження суто пропорційної системи виборів народних депутатів, підтвердженням чому є неодноразове ветування ним відповідного закону в 2001 р.

Реакція суспільства спочатку була доволі обережною. Пропрезидентські фракції були нібито "принципово за", але оскільки така реформа "потребує внесення колосальних змін до Конституції", вони спершу взяли своєрідний тайм-аут для того, щоб подумати й порадитись. В. Ющенко висловився проти внесення запропонованих змін парламентом, який очолюють "певні сили". Комуністи нагадали про існування їхнього проекту концептуальних змін до Конституції; соціалісти, як завжди, були обережно-скептичними, а Ю. Тимошенко висловилася у дусі того, що, звичайно, добре, що влада усвідомила власну кризу, але Кучму все одно "геть".

Зате подальші відгуки дедалі більше відповідали стандартним позиціям політичних сил; державні й близькі до можновладців ЗМІ почали обговорення того, наскільки вчасний новий поворот у конституційній історії, опозиція звинувачувала Президента в нещирості й закликала не піддаватися на хитрощі його "технологів", а аналітики оприлюднювали свої передбачення щодо того, як саме влада використає ідеї опозиції, і за яким саме сценарієм це відбудеться. А тут ще й зазвучали голоси перестороги проти "поспішних кроків". Наприклад, голова Ради Нацбанку, а за сумісництвом директор Національного інституту стратегічних досліджень А. Гальчинський у інтерв'ю газеті "Дзеркало тижня" застеріг проти різкого відходу від президентської форми правління.

Інакше кажучи, дискусія навколо конституційної реформи перемістилася у своєрідне "технологічне" річище: ЗМІ обговорювали не стільки запропоновані Президентом зміни, скільки те, хто саме, як і коли може скористатися із їх висунення, спроби втілення чи, навпаки, відкликання. Складається враження, що питання про те, якою саме буде модель стосунків між органами влади внаслідок реалізації реформи політичної системи, є несуттєвим; набагато важливішим є сам процес. Можливо, саме на такий варіант дискусії і розраховували автори сценаріїв "підправляння" норм Конституції під свої тактичні потреби.

На думку дослідників О. Кордуна і Р. Павленко, такий варіант розвитку політичної дискусії з приводу конституційної реформи приховує у собі серйозну небезпеку. Поки суспільство перейматиметься проблемами процесу внесення змін, може бути втрачене розуміння змісту поправок до Конституції. Тому основним завданням організацій громадянського суспільства, наукової громадськості є перешкодити такому занадто утилітарному, технологічному поводженню з Основним Законом.

На це була спрямована, зокрема, прес-конференція, проведена 2 вересня 2002 р. в агентстві УНІАН експертами Міжнародного інституту порівняльного аналізу (МІПА) і Школи політичної аналітики Національного університету "Києво-Могилянська академія" (ШПА НаУКМА). Експерти цих двох установ представили своє бачення того, як збалансувати повноваження органів влади в Україні в контексті конституційної реформи. Ці пропозиції були спрямовані до органів влади, політичних партій, громадських організацій, наукових установ.

Яких змін потребує чинна Конституція?

Як відомо, Конституція 1996 р. стала результатом політичного компромісу між різними силами в парламенті та поза ним і залишає невирішеними занадто багато питань, особливо в сфері взаємин у трикутнику президент-парламент-уряд. Зокрема, немає згадок про те, яким чином парламент загалом чи політичні сили, що здобули в ньому більшість, долучаються до формування уряду. Парламент лише надає президентові згоду на призначення прем'єра. А в подальшому тільки президент впливає на склад і роботу уряду — шляхом видання обов'язкових для виконання урядовцями актів, що підкріплюється і реальною можливістю звільняти членів уряду, в тому числі прем'єра, без згоди формальної парламентської більшості, яка підтримала кандидатуру прем'єра.

Таким чином, реально склад уряду слабко пов'язаний із розкладом аж у парламенті, що має неабиякий негативний ефект. Депутати втрачають стимул до об'єднання у стабільні фракції та збереження сталої дієздатної більшості, адже вони позбавлені призу у вигляді урядових посад. Водночас у абсолютній більшості європейських демократій саме участь у формуванні уряду є підставою для формування стабільних правлячих коаліцій, а також, між іншим, визначальною ознакою того, які політичні сили вважати такими, що перебувають при владі, а які — в опозиції.

Відсутність такого розмежування політичних сил за ознакою зал ученості до державної влади є ще однією вадою президентсько-парламентської республіки, що існує в Україні, а також у деяких інших країнах, зокрема Росії, Південній Кореї, Перу, Еквадорі, Шрі-Ланці. Виборцям доволі важко визначити, хто ж має відповідати за стан справ у країні. Парламентські партії не беруть участі у формуванні уряду, отже, можуть усунутися і від відповідальності за його діяльність. Глава держави в таких країнах відповідно до конституції не очолює уряд, а тому також може перекласти відповідальність за стан справ у країні саме на кабінет міністрів.

Уряд в очах громадян можна зробити відповідальним. Однак без розуміння того, які партії брали участь у формуванні уряду, важко визначити, яка саме політична сила відповідальна, чиї гасла проходять перевірку реальною урядовою роботою — і отже за кого варто (чи не варто) голосувати на виборах. А таке розуміння можливе лише в разі, якщо парламентські партії братимуть участь у формуванні уряду і будуть прямо зацікавлені в ефективності його діяльності.

Без такого зв'язку виконавча і законодавча гілки влади втрачають стимули до конструктивної співпраці, перебуваючи, фактично, по різні боки барикад. Результат зрозумілий і знайомий — постійні затримки з розроблянням і прийняттям необхідних законів, оскільки виконавча та законодавча влада витрачають на взаємні звинувачення час, який можна було б присвятити роботі над удосконаленням законодавства.

У європейських країнах напрацьовано значний досвід поєднання позитивних рис президентської і парламентської моделей у рамках так званої президентсько-прем'єрської (напівпрезидентської), або, як її ще у нас називають, — "парламентсько-президентської" моделі побудови влади. Визначальною рисою цієї моделі є сильний прем'єр, який спирається на парламентську більшість і в своїй діяльності не залежить від глави держави. Уряд формується з урахуванням розкладу політичних сил у парламенті: його склад та програма діяльності має бути затверджена парламентом. Тобто, на відміну від президентсько-парламентської моделі, склад уряду відображає структуру сил у парламенті. За таких умов виборцям набагато легше зорієнтуватися щодо того, яка партія відповідальна за стан справ у країні — і отже, за кого варто голосувати на наступних виборах.

Така модель успішно діє в низці європейських країн — у Польщі, Португалії, Румунії, Хорватії, Фінляндії тощо, а для них свого часу були прикладом механізми, закладені у нових конституціях Франції, Німеччини, Іспанії та інших країн Західної Європи.

Задля забезпечення чіткого визначення політичних сил, відповідальних за реалізацію державної політики, формування парламентської більшості слід безпосередньо пов'язати із формуванням уряду. В такому разі термін діяльності уряду логічніше прив'язати до строку повноважень парламенту, а не президента: у новому парламенті може виникнути нова більшість, яка буде підтримувати новий уряд.

Щоб забезпечити тіснішу співпрацю уряду з парламентськими фракціями, слід скасувати право президента без згоди парламенту звільняти з посади прем'єра, а без погодження з прем'єром — міністрів. Зрештою, щоб уникнути небезпеки частих кадрових перестановок в уряді на догоду кон'юнктурним змінам політичної погоди в парламенті, в сучасних демократичних країнах передбачено цілу низку конституційних запобіжників: подання відповідної пропозиції лише певною (досить значною) кількістю депутатів, встановлення строку недоторканності уряду після його інвеститури або ухвалення програми, запровадження спеціальних механізмів (насамперед конструктивного вотуму недовіри), які дозволяють уникнути політичної невизначеності навіть у разі відставки уряду.

Цікаво, що нова європейська історія знає прецедент, вельми схожий на ситуацію в Україні. Форма правління, чимось подібна до сьогоднішньої української, проіснувала шість років (1976— 1982 рр.) у Португалії. У1982 р. її було замінено на парламентсько-президентську (скасовано "Революційну раду", яка мала наглядати за іншими гілками влади; дещо обмежено повноваження президента щодо уряду), і відтоді країні вдалося стабілізувати політичну й економічну систему. В Україні ж конституційна реформа ще попереду — причому після оголошення Президентом її старту 24 серпня 2002 р. складається враження, що основні політичні гравці вже вкотре слабко уявляють собі, яку ж республіку (і як) ми будуємо.

Експерти МША і ШПА НаУКМА підготували проект внесення змін до Конституції, спрямований на поєднання досягнень європейської конституційної думки, українських реалій та основних тенденцій у підходах до конституційної реформи, які можна простежити у заявах і пропозиціях українських політичних сил.