Розділ «ТЕМА 4. БЮДЖЕТНЕ ПЛАНУВАННЯ»

На вищому (державному) рівні Міністерство фінансів України складає проект Державного бюджету України, використовуючи показники макроекономічного розвитку країни відповідно до обраних сценаріїв. На середньому (регіональному) рівні, який включає Автономну Республіку Крим, 24 області, міста Київ і Севастополь та райони, місцеві фінансові органи розраховують показники доходів і видатків своїх бюджетів, як правило, формульним методом. Такі формули щорічно уточняються Кабінетом Міністрів України. Базовий рівень (територіальних громад) передбачає використання фінансовими органами або виконкомами місцевих рад різних методів розрахунку доходів і видатків своїх бюджетів.

Бюджетне планування базується на використанні різних методів.

Узагальненим при цьому є балансовий метод, сутність якого полягає в обов'язковому збалансуванні доходів і видатків, що забезпечує стійкість, створює необхідні умови для успішного виконання державного і місцевих бюджетів.

Розрахунки окремих статей доходів і видатків здійснюються за допомогою методів: прямого рахунку, нормативного, аналітичного, екстраполяції, економіко-математичних тощо. Основою кожного з цих методів є економічний аналіз, завдяки якому визначається рівень виконання бюджетних показників за минулі періоди та чинники, що впливали на них.

Метод прямого рахунку полягає у здійсненні детальних планових розрахунків кожного елементу доходів чи видатків бюджету. Планування ведеться за алгоритмом, який відбиває формування цього показника. До цього методу належить також кошторисне планування, яке здійснюється за статтями видатків. Метод прямого рахунку є досить трудомістким, потребує значного інформаційного забезпечення, але саме він є надійнішим та найдостовірнішим. Як правило, цей метод використовується при плануванні бюджету на один (наступний) рік.

Нормативний метод передбачає планування окремих показників на основі встановлених нормативів. За рівнем охоплення нормативи поділяються на узагальнені й деталізовані. Використання лише одного цього методу не є досконалим, оскільки встановлені нормативи (особливо у галузі охорони здоров'я, освіти, соціального захисту та соціального забезпечення) потребують постійного перегляду й уточнення.

Аналітичний метод полягає в тому, що визначається не загальна величина того чи іншого показника, а його зміна в плановому періоді під впливом певних факторів порівняно з базовим періодом. При цьому методі важливим є прогнозування динаміки показників, що визначають дію окремих факторів. Такий метод має відносно точний характер і не потребує значних витрат часу. Аналітичний метод цілком припустимий у здійсненні прогнозних розрахунків і дозволяэ ув'язати між собою окремі показники.

Метод екстраполяції ґрунтується на визначенні бюджетних показників на основі встановлення стійкої динаміки їх розвитку. Розрахунок бюджетних показників здійснюється на основі досягнутого в попередніх періодах рівня розвитку і його коригування на відносно стабільний розвиток. Однак цей метод не дає змоги враховувати значного збільшення чи зменшення бюджетних доходів, залежних від різних обставин у плановому році, різке зростання чи скорочення виробничих показників, зміни у податковому законодавстві, оскільки вважається, що умови попереднього періоду зберігаються незмінними в плановому році. Крім того, цей метод негативно впливає на економне використання бюджетних коштів, так як їх планування здійснюється виходячи з досягнутого в попередньому році рівня.

У цілому в бюджетному плануванні застосовуються повністю чи частково всі вказані методи з урахуванням реальних можливостей. Вибір методів та їх комбінування є важливим у бюджетному менеджменті, тому що забезпечує відповідний рівень планової роботи.

4.3. Організація бюджетного планування. Основні етапи розробки проекту бюджету

Найважливішого значення при організагрї складання проектів бюджетів набуває методика бюджетного планування, оскільки вона є запорукою ефективного виконання бюджету, фінансування визначених статей видатків у повному обсязі. Відповідно до Бюджетного кодексу в Україні впроваджується програмно-цільовий метод формування бюджетів. Базовою та вихідною стадією бюджетного процесу є складання проекту бюджету держави як її основного фінансового плану.

На цій стадії уточнюють стратегічні (довготермінові і середньотермінові) завдання бюджетної стратегії та прогнозні показники, визначають напрями бюджетної політики на наступний рік, розраховують обсяги доходів і видатків

бюджету та здійснюють його збалансування, добирають відповідні важелі, інструменти, стратегічні й тактичні стимули та санкції бюджетного механізму, моделюють практичні форми бюджетних відносин у суспільстві протягом наступного бюджетного року. Можна констатувати, що від рівня організації роботи учасників бюджетного процесу на цій стадії залежить якість бюджету, фінансові можливості держави у плановому періоді, що безумовно позначатиметься на рівні й темпах соціально-економічного розвитку суспільства.

Процес складання проекту бюджету держави перебуває під контролем Верховної Ради України. Його організація покладена на Кабінет Міністрів України, а безпосереднім виконавцем робіт на цій стадії є Міністерство фінансів України. У процесі складання проекту бюджету держави беруть участь всі органи державної влади, державного управління та місцевого самоврядування, а також усі зацікавлені суб'єкти бюджетних відносин. Чинне законодавство, зокрема, Конституція України, Конституція АРК, закони України "Про Кабінет Міністрів України", "Про місцеві державні адміністрації", "Про місцеве самоврядування в Україні", Бюджетний кодекс України, регулюють процес складання проекту бюджету держави, повноваження його учасників та розподіл функцій між ними в узагальненому вигляді. Відповідно до цього законодавства проект закону про державний бюджет готує виконавча влада, хоча й законодавчій владі відведене певне місце у підготовчих роботах.

Виконавча влада у складанні проекту бюджету володіє достатньою інформацією, потрібною для підготовки відповідного проекту, має у своєму розпорядженні достатній технічний апарат для проведення складної роботи, пов'язаної з прогнозуванням і плануванням, відповідає за виконання закону про державний бюджет. Кожному органу виконавчої влади законодавство відводить певну роль у складанні проекту бюджету. Основну роботу з підготовки проекту бюджету виконують міністри України, Міністр фінансів України, Прем'єр- міністр України, Кабінет Міністрів України. Оскільки кожний міністр є головним розпорядником бюджетних коштів, він зобов'язаний підготувати пропозиції стосовно необхідних обсягів видатків для своєї галузі у вигляді бюджетного запиту, який у встановлені терміни і за відповідною формою представляється Міністерству фінансів України для врахування у проекті бюджету. Координація роботи міністерств з цих питань покладена на Міністерство фінансів України.

Особлива та найважливіша роль у складанні проекту бюджету держави відведена Кабінету Міністрів України. Відповідно до Закону України "Про Кабінет Міністрів України" він забезпечує проведення державної фінансової та податкової політики, сприяє стабілізації грошової одиниці України, розробляє проекти законів про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України, обслуговує державний борг України та наділений іншими бюджетними повноваженнями. Крім того, Кабінет Міністрів України приймає остаточні рішення стосовно конфліктів між учасниками бюджетного процесу щодо обсягів видатків, які передбачається їм виділити у плановому році та заходів, пов'язаних зі встановленням бюджетної рівноваги. Саме за урядом законодавством закріплено функцію представлення проекту закону про Державний бюджет України для розгляду і затвердження Верховною Радою України, яка до 2001 р. брала безпосередню участь у розробці проекту закону про Державний бюджет України, а саме розробкою Бюджетної резолюції з конкретними показниками, які використовувалися при бюджетних розрахунках, а також поверненням схваленого урядом законопроекту на переробку.

З прийняттям у 2001 р. Бюджетного кодексу України та в 2004 р. нової редакції Конституції України роль Верховної Ради України у підготовці проекту бюджету значно зменшилась. Вона зводиться до прийняття у березні поточного року Основних напрямів бюджетної політики на наступний рік, які є базовим документом для складання проекту бюджету держави, що значно полегшило роботу уряду і скоротило час на підготовку проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік. Ефективність та якість процесу складання проекту бюджету держави залежить від вибору підходів і методів його розробки та балансування. Складання проекту бюджету, загалом пов'язане з вирішенням основних проблем, а саме: передбачення доходів, від яких залежить можливість проведення видатків; визначення видатків; збалансування доходів і видатків.

Найскладнішою проблемою є оцінка ресурсів, яку необхідно проводити точно і реально, щоб, з одного боку, забезпечити державу необхідною для виконання покладених на неї функцій сумою доходів, а з іншого – домогтися бюджетної рівноваги. З метою попередження наслідків ризику довільної оцінки доходів бюджету протягом останнього періоду застосовувалися різні підходи до визначення його параметрів, зокрема: правило передостаннього року, мажоритарний підхід, економіко-прогностичний підхід, правило безпосередньої оцінки та методу кривих, економіко-математичні підходи тощо. Правило передостаннього року полягає в тому, що базою для оцінки майбутніх доходів вважаються результати минулого року. Позитивні якості такого правила полягають у використанні реальних даних про загальний розвиток економіки, її стан та тенденції зростання цін і доходів.

Мажоритарний підхід, на відміну від правила передостаннього року, базується на результатах минулого року, скоректованого на показники середнього зростання доходів за останніх п'ять років. Цей підхід має позитивні й негативні аспекти. До позитивних відносимо реальну базу і тенденції зростання, що є підставою для отримання точних даних, а до негативних можна зазначити не збігання отриманих даних з можливими змінами обсягів надходжень в умовах циклічних коливань.

Економіко-прогностичні підходи дають змогу отримати точнішу інформацію про можливі прогнозні обсяги доходів на основі базових, очікуваних, прогнозних даних та можливих чинників, які впливатимуть на зміну доходів у плановому році відповідно до зміни економічної кон'юнктури.