Розділ «14.3. Ризики дохідної частини бюджету та управління ними»

- ризик настання несприятливих подій у бюджетоутворю-вальних галузях регіональної економіки;

- ризики бюджетної системи та управління бюджетним процесом:

o неефективний перерозподіл дохідних джерел і зобов'язань між державним та місцевими бюджетами. Проблема перерозподілу повноважень та фінансових ресурсів між центром і регіонами сьогодні є однією з найактуальніших у контексті зниження ризиковості бюджетної системи України. Вона породжує низьку зацікавленість органів місцевої влади в реалізації фіскального потенціалу відповідної адміністративно-територіальної одиниці, інертність місцевої влади в питаннях соціально-економічного розвитку регіону. Наразі місцева влада по суті перетворена на регіональні відділи центральних органів влади (це стосується і виконавчих, і представницьких органів влади), відповідно вона займається реалізацією державної політики, а не розвитком власного регіону. Водночас, як свідчить практика європейських країн, саме регіони можуть стати локомотивами економічного розвитку і саме вони здатні підвищити ефективність бюджетної системи загалом;

o низька платіжна дисципліна (зростання простроченої заборгованості перед бюджетом, зростання кредиторської та дебіторської заборгованості підприємств, зростання податкового боргу тощо);

o ризик неможливості оперативного управління динамікою надходження податкових доходів;

o ризик неможливості оперативного залучення джерел фінансування бюджетного дефіциту тощо;

o ризик вибуття великих платників податків. У структурі розрахунків за податковими зобов'язаннями за останні шість років великі платники податків забезпечили в середньому 27,8 % мобілізованих податкових доходів. Разом з цим на них припадає 31,3 % податкового боргу за податковими зобов' язаннями по Україні. Отже, великі платники податків, з одного боку, формують значну частку податкових надходжень, а з другого - є найбільшими боржниками щодо сплати податків. Саме тому необхідним є забезпечення ефективного всебічного моніторингу ризиків стосовно даної групи платників податків;

o наявність взаємозаліків та негрошових форм розрахунків із бюджетом;

o неврегульованість горизонтальних потоків фінансових ресурсів між бюджетом та іншими публічними інститутами й позабюджетними фондами1. Відсутність обмежень у бюджетному законодавстві дає змогу урядові фінансувати популістські заходи. Дефіцити публічних фінансових інститутів та позабюджетних фондів свідчать про те, що держава штучно намагається надавати такі публічні послуги, які за нинішнього рівня розвитку економіки забезпечити неможливо. Наприклад, надання значних позапланових позик із бюджету до Пенсійного фонду є необґрунто-ваним перерозподілом фінансових ресурсів. У цій ситуації існує потреба у формуванні такої бюджетної системи, де платники податків та зборів були б адресатами отриманих соціальних благ, що сприяло б обмеженню маніпуляції фінансовими потоками. Ефективна бюджетна система має змушувати уряд вирішувати проблеми через збалансування квазіпублічних інститутів та позабюджетних фондів і пошук внутрішніх резервів, а не маніпуляцією грошовими потоками;

o відсутність упорядкованості функціонування спеціального фонду. Ефективному функціонуванню спеціального фонду в Україні заважає відсутність правового поля1. У Бюджетному кодексі України визначається лише його загальна структура, а джерела, видатки і зв' язки між ними встановлюються кожного року індивідуально законом про державний бюджет. Понад те, під час секвестру бюджету парламент може без будь-якого економічного обґрунтування перегруповувати фінансові потоки між загальним і спеціальним фондами, що нівелює сам принцип функціонування спеціального фонду. Наприклад, з дохідної частини спецфонду державного бюджету в 2010 р. було знято 1,8 млрд грн, які мали спрямовуватися на утримання та ремонт доріг загального користування. Ці кошти були закріплені за загальним фондом, з якого фінансуються переважно соціально орієнтовані програми. Усього уряд вилучив зі спеціального та передав до загального фонду 4,8 млрд грн, які здебільшого були джерелами фінансування капітальних видатків;

o надмірна боргова активність уряду з метою фінансування поточних видатків. За останні п'ять років загальна сума державного та гарантованого державою боргу зросла в 5,4 раза. Україна через надмірно експансивну бюджетну політику за три роки збільшила державний борг утричі, а загальна сума державного та гарантованого боргу сягнула 40 % від ВВП. Витрачаючи боргові ресурси на поточне споживання, уряд не тільки не отримує доходу від експлуатації даного ресурсу, який має покривати вартість обслуговування, а й витрачає сам ресурс. Така політика - пряме перекладання поточних фінансових зобов' язань на бюджети майбутніх періодів, що є значним ризиком для активізації економічного зростання в майбутньому;

o погіршення зовнішніх умов функціонування економіки (зовнішньоекономічний чинник): падіння цін на основні позиції експортної продукції, ризик несприятливих змін цінової кон' юнктури на світових ринках нафти, зростання цін на енергоносії, рецесія в економіках країн - основних торговельних партнерів тощо.

Зарубіжні науковці Кен Мессер, Фліп де Кам, Крістофер Хеді, аналізуючи політику країн ОЕСР за останні 50 років, зазначають, що багато змін у податковому законодавстві, насамперед ускладнення податкового розрахунку (наприклад, прийняття ПДВ), уведені під впливом зовнішніх чинників, над якими уряди або мають обмежений контроль або взагалі не мають ніякого. Автори доходять висновку, що в даних країнах з 1990-х років "домінує проблема бюджетного дефіциту й усвідомлення того, що нові проблеми ще попереду"1.

Слід зазначити, що для вирішення проблем, що виникли через недовиконання планових показників за доходами, необхідно визначити додаткові джерела покриття дефіциту за рахунок залучення короткострокових кредитів, оптимізації дебіторсько-кредиторської заборгованості тощо.

Розглянемо основні фактори бюджетного ризику щодо дефіциту державного бюджету:

а) на стадії складання та затвердження державного бюджету:

- затвердження державного бюджету з прихованим дефіцитом, затвердження дефіциту державного бюджету на основі переоцінених можливостей економіки (розрахунки на основі завищених оцінок макроекономічних показників);

- затвердження економічно невиправданого дефіциту державного бюджету, фінансування якого потенційно ще більше ускладнить боргове навантаження на економіку наступних періодів (фактор непрямої дії);

б) у процесі безпосереднього виконання затвердженого державного бюджету:

- збільшення дефіциту державного бюджету внаслідок дії зовнішніх та внутрішніх факторів макроекономічного та ринкового характеру;