Розділ «Тема 8. СИСТЕМА ВИДАТКІВ БЮДЖЕТУ»

- за видами функцій головного розпорядника. Наприклад, для Міністерства внутрішніх справ - патрульно-постова служба, боротьба з наркотиками тощо;

- за категоріями клієнтів - отримувачів бюджетних послуг. Наприклад, сім'ї з дітьми, люди похилого віку тощо;

- за способом надання послуг. Наприклад, у сфері охорони здоров'я - поліклініки, лікарні тощо.

При цьому структура бюджетної програми включає такі елементи: назва, мета програми, підпрограми, завдання, напрями діяльності, показники виконання, план реалізації програми. Ґрунтуючись на міжнародному досвіді, бюджетна програма у вітчизняній методиці має, по суті, ті самі структурні елементи, однак не всі вони на практиці реально використовуються при реалізації програми. Наприклад, напрями діяльності здебільшого відображаються формально, а безпосереднє фінансування здійснюється за кодами економічної класифікації. Одна програма, як правило, має одного виконавця, який координує виконання всіх підпрограм у межах програми.

Отже, при складанні результативного бюджету обов' язково використовується такий інструмент бюджетування, як бюджетна програма, котра має бути тісно пов' язана з системою загальнодержавних програмних документів. Стратегічний план головного розпорядника бюджетних коштів є основою для складання оперативних (річних) планів, обґрунтування досягнутих результатів, запланованих і витрачених коштів, звітування про діяльність перед урядом чи парламентом, а також перед громадськістю - платниками податків. У вітчизняній практиці система документів для реалізації через бюджет державної політики нині включає: Програму діяльності Уряду, національні й державні цільові програми, Основні напрями бюджетної політики, комплекс бюджетних програм, урядові прогнози зведеного бюджету на три роки тощо.

Процес планування видатків розпочинається з розроблення, аналізу і відбору програм, які необхідно реалізувати головному розпорядникові бюджетних коштів для досягнення цілей, визначених на етапі стратегічного планування його діяльності. У цьому процесі беруть участь безпосередньо головні розпорядники бюджетних коштів та відповідні структурні підрозділи Міністерства фінансів. Так, плануючи використання бюджетних коштів, необхідно дати відповідь на питання: Які види послуг мають надаватися державною установою і якої якості? Яка державна установа має надавати ці послуги та нести відповідальність за якість та своєчасність їх надання? Чи ефективне витрачання цих коштів і чи є альтернативні способи фінансування? Який обсяг бюджетних коштів витрачається на утримання адміністративного персоналу і чи обґрунтовані такі витрати? Тому головні розпорядники бюджетних коштів чіткіше розподіляють людські, матеріальні та інші ресурси, необхідні для виконання бюджетних програм, визначають їх вартісну ціну з урахуванням можливостей бюджету, тобто фіскальних обмежень. Одночасно здійснюється аналіз минулорічних програм з погляду досягнення їх цілей та ефективності витрачених коштів. За результатами цього аналізу оцінюється бюджетна програма, що полягає у перегляді структури наявної та, у разі потреби, в удосконаленні або розробленні нової програми.

Фіскальні обмеження, або граничні розміри видатків, розраховуються Міністерством фінансів України відповідно до визначеної ресурсної бази на підставі прогнозів доходів зведеного та державного бюджетів, дефіциту державного бюджету (політичне рішення закріплене в Бюджетній резолюції та/або меморандумі з МВФ, програмі Реформ чи в іншому документі), потреб обслуговування та погашення боргу. При розрахунку прогнозу дефіциту зведеного бюджету робиться припущення, що місцеві бюджети в середньостроковій перспективі будуть збалансовані.

Міністерство фінансів розпочинає розрахунок загального обсягу видатків зведеного та державного бюджетів у розрізі функцій (в млн грн та у відсотках до ВВП). Для цього використовуються таблиці Excel зі зв'язаними листами, які вже містять прогнозні макроекономічні показники (зростання ВВП, індекс споживчих цін, індекс цін виробників, дефлятор1 видатків) та історичні дані за видатками по функціях у розрізі скороченої економічної класифікації (заробітна плата, нарахування на заробітну плату, поточні трансферти населенню, дослідження і розробки, капітальні видатки та ін.). Окремі функції розбиті також на під-функції (наприклад, економічна діяльність, у тому числі сільське господарство, вугільна галузь, нафтогазова галузь, електроенергетична галузь, дорожнє господарство, багатоцільові проекти розвитку). Спочатку розраховуються тренди видатків. Для цього за базу береться очікуване виконання бюджету року, що передує плановому (тобто для прогнозу видатків на 2013-2014 рр. за базу використовується очікуване виконання бюджету 2011 р.), у разі подання прогнозу в складі проекту державного бюджету на плановий рік. При доопрацюванні прогнозу після прийняття закону про державний бюджет на плановий рік за базу беруться показники прийнятого бюджету, тобто вже конкретні показники бюджету планового року. Залежно від економічної сутності видатків базовий рік індексується на індекс споживчих цін або на індекс цін виробників, або на дефлятор за видатками.

Отже, при прогнозуванні показників видаткової частини бюджету основними чинниками, які впливають на майбутні видатки за тією чи іншою класифікацією, є інфляційні процеси в країні, а саме рівень індексу споживчих цін, рівень цін виробників та дефлятор ВВП. В Україні макроекономічний прогноз готується Міністерством економічного розвитку і торгівлі і переглядається щонайменше тричі впродовж року розроблення, тобто не є гнучким, що зумовлюється його політичним характером і не завжди достатньою об' єктивністю. Вивчення досвіду зарубіжних країн стосовно прогнозування видатків бюджету показує, що воно спирається не лише на обсяг видатків за минулий період та інфляційні коливання в прогнозованому періоді, а й коригується на коефіцієнт, який визначається експертним методом. З урахуванням цього досвіду механізм прогнозування видатків бюджету можна подати так (рис. 8.4).

Після здійснення розрахунків отримані дані порівнюються з ресурсною базою. Якщо з'ясовується, що залишаються вільні ресурси, то за допомогою коефіцієнтів експертним методом збільшуються прогнозні видатки за пріоритетними напрямами (функціями) (зміни робляться за економічною класифікацією видатків, суму яких відбиває показник конкретної функції, а в окремих випадках - підфункції). Якщо, навпаки, виявляється перевищення наявних ресурсів, то аналогічно прогнозні видатки зменшуються (наприклад, відповідно до припущень на 2012-2013 рр. зменшенню підлягали видатки на загальнодержавні функції, економічну діяльність та соціальний захист).

Прогноз видатків зведеного та державного бюджетів розраховується за однаковою методикою. Відмінність державного бюджету полягає в необхідності враховувати в його складі видатки на міжбюджетні трансферти, щодо яких певну інформацію надає Департамент місцевих бюджетів (наприклад, субвенції, однак не загальної їх суми), а решта (прогноз сальдо трансфертів, дотація вилучення, дотації вирівнювання та інші дотації) розраховується експертним методом на основі трендів.

Рис. 8.4. Зображення механізму прогнозування видатків бюджету1

Отже, рішення про включення бюджетної програми до проекту бюджету на наступний рік і врахування її у середньострокових показниках ухвалюють, виходячи з: 1) відповідності програми стратегічним документам уряду і Бюджетній резолюції; 2) дотримання головним розпорядником граничного обсягу видатків, доведеного Міністерством фінансів; 3) чіткої структури програми та аналізу виконання її запланованих показників; 4) результатів роботи головного розпорядника в минулих роках; 5) реалістичності розрахунків щодо очікуваних результатів від реалізації програми; 6) обґрунтованого прогнозу видатків на подальшу реалізацію в наступних роках або для нової програми.

Для отримання результативного бюджету важливим є застосування індикаторів у вигляді показників результативності, які показують доцільність та економічну ефективність витрачання бюджетних коштів, тобто методом забезпечення результативності бюджету є розроблення системи програм із результативними показниками їх використання. Методика розроблення результативних показників передбачає використання фактичних показників виконання бюджету попередніх бюджетних періодів. Показники можуть визначатися окремо за кожним завданням, а також загалом за програмою, що залежить від складності та неоднорідності напрямів діяльності виконавця програми.

Розрізняють такі групи результативних показників:

1) показники затрат, або вхідних ресурсів, які визначають обсяги та структуру ресурсів, що вкладаються для виконання бюджетної програми (наприклад, кількість штатних одиниць, кількість установ, кількість обладнання тощо);

2) показники продукту (обсяг виконаних робіт), які застосовуються для оцінювання досягнення поставлених цілей. Одним із таких показників може бути кількість користувачів товарами (роботами, послугами), виробленими в результаті реалізації бюджетної програми (наприклад, кількість студентів, підготовлених спеціалістів, відвідувачів бібліотек і музеїв тощо);

3) показники ефективності (рентабельності), що визначають вартість (у грошовому виразі або в робочих годинах) одиниці продукції або результату. Тобто це витрати ресурсів на одиницю показника продукту (наприклад, кількість студентів на одного викладача, вартість підготовки одного студента тощо);

4) показники якості, які відображають результати і якість надання послуг. Вони показують досягнення чи корисність, отримані від здійснення заходів бюджетної програми (наприклад, зниження захворюваності на туберкульоз на 2 % порівняно з попереднім періодом).

У вітчизняній практиці головні розпорядники коштів розробляють показники, що характеризують виконання бюджетних програм, які після затвердження бюджету відображаються в паспорті бюджетної програми - документі, що містить повну інформацію про бюджетну програму, а саме: