Розділ «Глава XV Верховенство права»

В аспекті верховенства права С. П. Головатий стверджує, що «зафіксовані в Конституції 1996 р. права і свободи людини є не наслідком цього акту позитивного права, а, безумовно, його джерелом»[464]. У широкому філософсько-соціологічному аспекті це твердження є безумовно правильним. Але, якщо йдеться про правозастосовний аспект проблеми, то природні права людини відповідно до сьогоднішніх конституційно-правових реалій в Україні мають пройти процедуру визнання державою, несуттєво — через судову практику чи через акт прийняття конституції, яка буде визнавати принцип верховенства права. В Україні такий акт відбувся. Україна своєю Конституцією (частиною першою ст. 8) принцип верховенства права визнала. І тільки внаслідок закріплення в Конституції принципу верховенства права з'являється можливість послідовного захисту судами природних прав людини та застосування при здійсненні правосуддя тих засад, що входять до змісту цього принципу, як нормативних положень вищої юридичної сили. Унаслідок цього категоричне твердження про те, що будь-який акт позитивного права, в тому числі і Конституція, не є джерелом прав і свобод людини, оскільки якраз навпаки, природні права, і свободи людини, визначають природу української конституції і сутність українського конституційного права[465], втрачає свою конструктивність, бо природні права і свободи в Україні набули формально-юридичного значення через Конституцію, яка як нормативно-правовий акт у правозастосовному аспекті і стала джерелом прав і свобод людини.

Подібно до цього висловлювався колишній голова Федерального конституційного суду, а пізніше — президент Федеративної Республіки Німеччини Р. Герцог: «Поняття прав людини несе навантаження й у сенсі їх походження та захищеності. Позитивізм вважає, що права діють відповідно до того та в тому обсязі, в якому вони гарантуються державно-правовими нормами (нормативістська теорія Кельзена). Від цих прав відрізняються ті, джерелом яких є християнські цінності, які не потребують державного визнання, а діють як надпозитивні права. Але такий підхід не має особливого практичного значення у ФРН, оскільки Основний закон і без цього містить широкий перелік прав, і не було особливої необхідності проголошувати або вдаватися до поняття надпозитивних прав, хоч на початку своєї діяльності ФКС користувався таким поняттям. Основний закон виключає конфлікт чинної Конституції й надпозитивних прав. Додержавні права — це ті самі права людини, санкціоновані державою»[466].

З огляду на викладене викликає заперечення наступне твердження С. В. Шевчука: «... Українське конституційне право не може бути виключно позитивним правом та ґрунтуватися на доктрині правового позитивізму, оскільки при визначенні змісту конституційного права потрібно зважати на цілі конституційно-правового регулювання у суспільстві, головною серед яких є утвердження і забезпечення державою прав і свобод людини»[467]. Орієнтація конституційного права України на утвердження і забезпечення державою прав і свобод досягається через положення Конституції України (ст. 3, 8, 21, 22 тощо), які не можуть бути виключені із системи законодавства як і вся Конституція України.

В умовах нормативного закріплення в позитивному праві принципу верховенства права, а також цілої низки інших засадничих положень, що охоплюються змістом цього принципу, розвивають його чи є співзвучні йому, акцент у розвитку правової системи України зміщується від проблеми повороту від позитивістської до природньо-правової доктрини до проблеми виявлення змісту, тлумачення і застосування принципу верховенства права та зазначених засадничих положень. При цьому слід враховувати, що і принцип верховенства права і ці засадничі положення до свого змісту включають не тільки елементи, що мають бути однозначно віднесені до нормативного регулятора, а й елементи, що мають бути віднесені до категорії декларації, заяви конституцієдавця про свої політичні, соціальні, економічні, культурні та інші наміри. Це передумовлює необхідність здійснення не тільки статичного, а й динамічного тлумачення принципу верховенства права та зазначених засадничих положень.

Виникає також питання про те, яке місце у системі вітчизняного права займає принцип верховенства права. Прагнення вивести принцип верховенства права за межі самої проблеми ієрархії джерел права, якими, зокрема керуються державні органи в своїй діяльності, в тому числі суди при здійсненні правосуддя, можна зрозуміти, якщо про верховенство права вести мову в межах філософської та соціологічної проблематики. Але ж для суддів, фахівців-юристів, що працюють у сфері правозастосування, необхідне чітке уявлення про місце принципу верховенства права в ієрархії джерел права, які вони застосовують при здійсненні правосуддя та при інших формах участі в правозастосуванні.

Положення, що формулюються в Конституції України, мають однакову юридичну силу. Колізії між цими положеннями, за їх наявності, мають вирішуватись з урахуванням загальновизнаного і такого, що випливає із логіки законодавства, правила про переважне застосування спеціальних правових норм перед загальними. Принципи чи основні засади (серед них — і принцип верховенства права) — це завжди загальні положення, що формулюють загальні правові норми. Тому ці норми при правозастосуванні не можуть конкурувати з конкретними нормами тієї ж юридичної сили (того ж рівня в ієрархії нормативно-правових актів). Але ж закріплений у частині першій ст. 8 Конституції принцип верховенства права має ту особливість, що він, залишаючись за формою і змістом принципом, сам визначає своє місце в системі права: вимагає підпорядкування йому не тільки інших конституційних принципів, а й інших принципів права і навіть конкретних правових норм, в тому числі і сформульованих в Конституції. Отже, принцип верховенства права має найвищу юридичну силу.

6. Частина перша ст. 8 Конституції закріплює принцип верховенства права як такий, що визнається і діє в Україні. Природно, виникає питання про зміст цього конституційного положення. Але будь-якої відповіді на це запитання Конституція прямо не дає, хоч у ній і формулюється низка положень, які можна визнати такими, що у відповідній частині розкривають зміст принципу верховенства права.

Зміст будь-якого поняття, що вживається в акті законодавства, але не розкривається у цьому акті, в одній із попередніх глав цього видання автори рекомендували тлумачити з урахуванням того, як дане поняття визначається чи хоч би розуміється в законодавчих актах. Але в законодавчих актах переважно дається лише посилання на принцип верховенства права, із яких (посилань) стає ясним, що і в законодавстві досить визначеного розуміння поняття верховенства права не існує. Спроби розкрити зміст цього поняття є окремими і фрагментарними.

Так, у ст. 4 Закону «Про прокуратуру» йдеться про те, що діяльність органів прокуратури спрямована на всемірне утвердження верховенства закону. Автори не схильні так рішуче, як це зробив С. П. Головатий, заперечувати правомірність терміну «верховенство закону»[468], щоб не перетворити змістовну дискусію на дискусію про терміни. Але ж поняття верховенства закону ніяк не можна ототожнювати з поняттям верховенства права. Тож виникає питання про співвідношення ст. 4 Закону «Про прокуратуру» з частиною першою ст. 8 Конституції. Але відповіді на це запитання в названому Законі немає. У принципі, відповідь лежить на поверхні: частина перша ст. 8 Конституції підлягає переважному застосуванню перед ст. 4 Закону «Про прокуратуру». Але ж залишається без відповіді питання про зміст принципу верховенства права.

У частині п’ятій ст. 2 Закону «Про зовнішньоекономічну діяльність» не тільки закріплюється принцип верховенства закону як принцип зовнішньоекономічної діяльності, а й розкривається його зміст. Але про верховенство права тут взагалі не йдеться, як і в Законі «Про прокуратуру».

Прийняті після введення в дію Конституції України закони уже йдуть від ідеї верховенства закону, закріплюють принцип верховенства права. Так, уже в Законі «Про місцеві державні адміністрації», який було прийнято 9 квітня 1999 року, серед принципів діяльності місцевих державних адміністрацій називаються принцип верховенства права, а потім — принцип законності, що теоретично і логічно є прийнятним. На принципах верховенства права і законності приписується будувати свою роботу Центральній виборчій комісії (ч. 2 ст. 2 Закону «Про Центральну виборчу комісію»), комітетам Верховної Ради України (ст. 3 Закону «Про комітети Верховної Ради України»). Принципи верховенства права і законності закріплені в ст. 4 Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування» як принципи служби в цих органах.

Частиною першою ст. 3 Закону «Про Кабінет Міністрів України» встановлюється, що діяльність Кабінету Міністрів ґрунтується, зокрема на принципах верховенства права і законності. Тут принцип верховенства права також ставиться попереду принципу законності. Але при визначенні правових засад діяльності (варто звернути увагу, що в цьому Законі розрізняються «принципи діяльності Кабінету Міністрів», про які йдеться в ст. 3, і «правові засади діяльності Кабінету Міністрів», про які йдеться у ст. 4) Кабінету Міністрів приписується керуватися Конституцією, Законом «Про Кабінет Міністрів України» тощо. Про верховенство права як правову засаду діяльності Кабінету Міністрів тут не йдеться, можливо, з огляду на те, що цей принцип закріплений у Конституції України. Але ж цього недостатньо, бо принцип верховенства права необхідно впроваджувати в усі державні інститути, в усі сфери суспільного життя. Про це не тільки треба нагадувати в окремих законах. У них треба розкривати зміст принципу верховенства права стосовно відносин, що є предметом регулювання відповідного закону.

У наведених тут законодавчих положеннях принципу верховенства права відводиться чільне місце, але цей принцип не розкривається, а ігнорування його при переході від вирішення питань про принципи діяльності Кабінету Міністрів (ст. 3 Закону «Про Кабінет Міністрів України») до більш конкретної проблематики правових засад діяльності Кабінету Міністрів (ст. 4 того ж Закону) свідчить про деякі симптоми прояву соціалістичної традиції: принцип (верховенства права) задекларували, але це ще не означає, що він буде реально втілюватись у життя, коли справа дійде до більш конкретних речей.

Певну ясність у розуміння законодавцем співвідношення принципу верховенства права, з одного боку, та актів законодавства, в тому числі Конституції, — з іншого, вносить ст. 2 Закону «Про судоустрій і статус суддів»: «Суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує кожному право на справедливий суд та повагу до інших прав і свобод, гарантованих Конституцією і законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України». Відповідно до цієї статті суд при здійсненні правосуддя має керуватись принципом верховенства права. Для практичних потреб тлумачення актів законодавства при здійсненні правосуддя цього недостатньо, але певний напрямок відповідній діяльності ст. 2 Закону «Про судоустрій і статус суддів» дає, оскільки у першу чергу вказує на те, що при цьому суд забезпечує кожному право на справедливий суд.

Ще одне законодавче положення певною мірою розкриває зміст принципу верховенства права. Це ч. 1 ст. 8 КАС, яка встановлює: «Суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави». А ч. 2 цієї ж статті приписує застосовувати принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини. Звідси висновком a contrario виявляється правовий припис, відповідно до якого інші аспекти принципу верховенства права враховуватись не повинні. Але цей правовий припис не може застосовуватись всупереч загальному правилу ч. 1 ст. 8 КАС. Отже, відповідно до ч. 1 та 2 ст. 8 КАС принцип верховенства права має багатий зміст і не може зводитись до забезпечення визнання людини, її прав та свобод найвищими цінностями, що визначають зміст і спрямованість діяльності держави, а також до того змісту, якого принципу верховенства права надає практика Європейського Суду з прав людини.

Цікаво, що чинний Цивільний процесуальний кодекс було прийнято лише дещо (на рік і чотири місяці) раніше, ніж Кодекс адміністративного судочинства. Але в Цивільному процесуальному кодексі про принцип верховенства права взагалі не йдеться.

Викладене свідчить про те, що лише у Кодексі адміністративного судочинства деякою мірою розкривається принцип верховенства права чи вказується на джерело, із якого слід черпати інформацію про зміст цього принципу. Цього явно недостатньо, щоб з’ясувати весь зміст принципу верховенства права та його юридичне значення.

Особливо слід відмітити очевидний прогрес в розумінні принципу верховенства права з боку єдиного законодавчого органу держави, що проявився у змісті ч. 1 ст. 8 КПК («кримінальне провадження здійснюється з додержанням принципу верховенства права, відповідно до якого людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави»). Тут бездоганно точно виражено основний зміст (осердя) принципу верховенства права.

7. Особливості застосування принципу верховенства права передумовлюються його найвищою юридичною силою і специфікою його змісту. Як такий, що має найвищу юридичну силу, він стоїть над законами і навіть над правовими нормами, що встановлені Конституцією України. Разом з тим зміст принципу верховенства права є найширшим: йому підпорядковуються усі суспільні відносини. Тож виникає питання про те, чи не можна взагалі відмовитись від законодавчого і навіть конституційного регулювання суспільних відносин, маючи на увазі, що вони можуть регулюватись принципом верховенства права.

Досвід країни, внесок яких в утвердження принципу верховенства права є найвагомішим, свідчить про те, що зазначена відмова є нереальною. Принцип верховенства права за змістом є надзвичайно широким. Такими ж є і більшість засад, що входить до змісту цього принципу. А чим більш широкий зміст мають нормативні положення, тим меншим є рівень їх формальної визначеності. Це — об’єктивно. Тому підміна законодавчого і конституційного регулювання суспільних відносин їх регулюванням за допомогою принципу верховенства права понизило б рівень правової визначеності до показника, що має бути визнаний неприйнятним. Оскільки до змісту принципу верховенства права входить і засада правової визначеності (правопевності), то підміна конституційного і законодавчого регулювання суспільних відносин їх регулюванням за допомогою принципу верховенства права увійшла б у суперечність із самим цим принципом.