Розділ «Глава VII Системне тлумачення актів законодавства. Переважне застосування спеціального закону (спеціальних правових норм)»

§ 41. Терміни «спеціальний закон» і «спеціальна правова норма»

Термін «спеціальний закон» у судовій практиці і науці є загальновживаним. Переважно цим терміном позначаються правові норми (спеціальні), проте є і сенс у використанні терміну «спеціальний закон» як нормативно-правовий акт. Використання цього терміну виправдовується тоді, коли певний закон є спеціальним де-факто (оскільки його норми поширюються на певне вузьке коло суспільних відносин, що не виходить за межі сфери дії іншого закону, який при цьому вважається загальним). Так, коли йдеться про правове регулювання майнових відносин у сфері господарювання, то спеціальним законом слід визнати Господарський кодекс (порівняно з Цивільним кодексом). Це не виключає встановлення іншими законодавчими актами таких норм, які будуть спеціальними у відношенні до норм, встановлених спеціальним законодавчим актом, зокрема Господарським кодексом.

1. Законодавче визнання закону спеціальним допускається вкрай рідко. Лише в преамбулі Закону «Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами», який на цей час втратив чинність, прямо зазначалось на те, що «цей Закон є спеціальним законом з питань оподаткування, який установлює порядок погашення зобов’язань юридичних або фізичних осіб перед бюджетами та державними цільовими фондами з податків і зборів (обов’язкових платежів), включаючи збір на обов’язкове державне пенсійне страхування та внески на загальнообов’язкове державне соціальне страхування, нарахування і сплати пені та штрафних санкцій, що застосовуються до платників податків контролюючими органами, у тому числі за порушення у сфері зовнішньоекономічної діяльності, та визначає процедуру оскарження дій органів стягнення».

Слід визнати, що до позначення певного закону як спеціального за юридичним змістом прирівнюється правило ч. 2 ст. 2 Закону «Про цивільну відповідальність за ядерну шкоду та її фінансове забезпечення», відповідно до якого «норми цього Закону є спеціальними щодо усіх інших законів, які регулюють відносини у цій сфері». Частиною другою ст. 410 ГК встановлюється, що «спеціальними законами можуть визначатися особливості здійснення концесійної діяльності в окремих сферах господарювання». У частині третій ст. 6 Закону «Про інвестиційну діяльність» йдеться про спеціальне законодавство України і встановлюється, що «особливості здійснення інвестиційної діяльності на території України суб’єктами інвестиційної діяльності, розташованими за межами України, а також цих суб’єктів і об’єктів України в зонах вільного підприємництва на Україні визначаються спеціальним законодавством України».

Очевидно, позначення законодавчого акта як такого, що встановлює особливості правового регулювання, має таке ж юридичне значення, як і визнання його спеціальним. У ч. 2 ст. 9 ЦК встановлюється, що законом можуть передбачатись особливості правового регулювання майнових відносин у сфері господарювання. Відповідно до ч. 2 ст 4 ГК цим Кодексом встановлюються особливості регулювання майнових відносин суб’єктів господарювання. Відповідно до частини першої ст. 4 Закону «Про електроенергетику», що має заголовок «Особливості регулювання відносин в електроенергетиці», цей Закон визначає особливості регулювання відносин в електроенергетиці. Закон «Про нафту і газ» також включає статтю (4), що має заголовок «Особливості регулювання відносин у нафтогазовій галузі».

Особливості правового регулювання, можливість встановлення яких передбачена законом, можуть визначатись не тільки нормативно-правовими актами, що приймаються для таких цілей, а й групами правових норм, що включені до відповідних нормативно-правових актів. Так, глава 6 розділу III Кодексу адміністративного судочинства має заголовок «Особливості провадження в окремих категоріях адміністративних справ» і включає чотирнадцять статей, заголовки яких починаються зі слова «особливості». Лише одна із статей, що включена до цієї глави, має заголовок «Скорочене провадження», а не «Особливості скороченого провадження». Навпаки, у Цивільному процесуальному кодексі окремі глави (їх загальна кількість складає десять) розділу IV «Окреме провадження» мають стандартні заголовки «Розгляд судом справ...». Лише глава 10 має заголовок «Розгляд заяви про надання особі психіатричної допомоги у примусовому порядку». Дуже часто вказується на можливість встановлення нормативними актами особливостей (особливого порядку) у Господарському кодексі (ч. 10 ст. 65; ч. 8 ст. 75; ч. 9 ст. 77; ч. 9 ст. 78; ч. 2 ст. 83; ч. 7 ст. 171; ч. 8 ст. 164; ч. 3 ст. 258; ч. 4 ст. 262; ч. 5 ст. 273; ч. 4 ст. 359; ч. 7 ст. 382 ГК). Термін «особливості» включений до заголовків ст. 412, 413, 415 ГК.

Відповідно до заголовку ст. 9 Закону «Про державний матеріальний резерв» ця стаття встановлює особливості поставки, закладання і зберігання матеріальних цінностей державного резерву.

До законодавчих положень, що розглядаються, прирівнюються і положення, що передбачають встановлення обмежень або заборон. Йдеться, зокрема про ч. 5 ст. 295 ГК, відповідно до якої «законом можуть бути встановлені обмеження або заборона здійснення комерційного посередництва в окремих галузях господарювання».

§ 42. Юридичне значення визнання закону спеціальним чи таким, що встановлює особливості правового регулювання

Легальне визнання закону (певної групи правових норм) спеціальними або такими, що встановлюють особливості правового регулювання певних відносин, має обмежене юридичне значення. Воно є лише підставою для переважного застосування правових норм, які логічно закріплюються в положеннях спеціального закону чи положеннях, що позначаються як такі, що встановлюють особливості правового регулювання, і виявляються при тлумаченні за допомогою висновку від протилежного, перед правовими нормами, що текстуально закріплені в нормативно-правових актах того ж ієрархічного рівня і є загальними стосовно правової норми, яка логічно закріплена і виявлена за допомогою висновку від протилежного або такими, сфера дії яких частково співпадає із сферою дії такої правової норми.

1. Перш за все звертає на себе увагу та обставина, що зазвичай правотворчі органи встановлюють спеціальні правові норми, особливості правового регулювання відповідних відносин без спеціальної вказівки на те, що відповідні нормативні положення формулюють спеціальні правові норми чи передбачають особливості правового регулювання. У той же час має місце і така практика, коли правотворчий орган зарані позначає певні нормативно-правові акти, як такі, що є спеціальними, чи встановлюють спеціальні правові норми, особливості правового регулювання, позначає певні нормативні положення як такі, що встановлюють спеціальні правові норми, чи є особливостями правового регулювання. Логічним було б стверджувати, що зазначені два техніко-юридичні прийоми певною мірою впливають на юридичний зміст відповідних нормативних положень. Пошук результатів цього впливу є складною задачею, проте вона не є такою, яку вирішити неможливо.

Спробуємо навести деякі міркування в обґрунтування сформульованого вище правила.

Не можуть бути взяті до уваги аргументи, відповідно до яких питання про юридичне значення легальної вказівки на те, що певний закон чи певні нормативні положення є спеціальними чи встановлюють особливості правового регулювання, у науці не досліджувалось, тому у законодавця не було джерела, із якого він би отримав інформацію про юридичне значення легальних вказівок, про які йдеться. Відтак і при правотлумаченні не слід надавати будь-якого юридичного значення наявності чи відсутності легальної вказівки на спеціальний характер закону чи певних нормативних положень, на спеціальний характер правових норм, які ними встановлюються, або вказівки на те, що певний закон чи певні нормативні положення передбачають особливості правового регулювання. Неприйнятною є сама думка про те, що при правотлумаченні відповідний суб’єкт буде зосереджуватись над тим, що правотворчий орган розумів, а чого він не розумів, формулюючи нормативні положення. Предмет дослідження суб’єктів правотлумачення і правозастосування — це нормативний текст, а спроби заглянути «за куліси» — це вже посягання на прерогативи законодавчої гілки влади чи принаймні — спроба ухилитися від припису законодавця, бо законодавство не тільки встановлює певні правові норми, а й дає суб’єктам правотлумачення і правозастосування засоби з’ясування змісту нечітких нормативних положень та вирішення колізій між ними.

Неприйнятним було б і твердження про те, що позначення певного закону як спеціального чи групи законодавчих положень як спеціальних або визнання певного закону чи групи законодавчих положень як таких, що встановлюють особливості правового регулювання, дає переваги при правозастосуванні правовим нормам, що встановлені таким законом чи законодавчими положеннями, перед правовими нормами, що повинні визнаватись спеціальними за критерієм сфери їх дії. Обґрунтуванням цьому твердженню може служити та обставина, що, позначивши певний закон чи певні законодавчі положення як спеціальні чи такі, що встановлюють спеціальні правові норми, або визнавши певний закон чи певні законодавчі положення особливостями правового регулювання, законодавець не спростовує спеціального характеру раніше встановлених правових норм, які фактично є спеціальними, оскільки мають вузьку сферу дії порівняно з конкуруючою правовою нормою, що поширюється на більш широке коло суспільних відносин, хоч би вона і визнавалась легально спеціальною чи такою, що встановлює особливості правового регулювання.

Позначення певного закону як спеціального, певних законодавчих положень як спеціальних чи таких, що встановлюють спеціальні правові норми, визнання закону чи законодавчих положень такими, що встановлюють особливості правового регулювання, тим більше не можуть дати переваги правовим нормам, що встановлюються таким законом, перед правовими нормами, що встановлюються пізніше прийнятими законодавчими актами.

Враховуючи викладене юридичне значення визнання закону чи певних законодавчих положень спеціальними або такими, що встановлюють спеціальні правові норми, визнання закону чи певних законодавчих положень такими, що передбачають особливості правового регулювання, обмежується тільки наданням правовим нормам, які підпадають під дію таких положень, логічно закріплюються в актах законодавства і виявляються при тлумаченні за допомогою висновку від протилежного, такої ж здатності конкурувати з іншими правовими нормами, яку мають правові норми, текстуально закріплені в законодавчих актах. Це твердження також потребує пояснень, які ми тут же і наведемо. Якщо правотворчий орган у певному нормативно-правовому акті зазначає на те, що цим актом чи окремими його положеннями встановлюються особливості правового регулювання, то логічним було б визнати, що правові норми, які логічно закріплюються в таких актах і положеннях, виявляються при тлумаченні положень цього акта за допомогою висновку від протилежного, також є встановленими ним особливостями, тобто спеціальними правовими нормами. Позначення певного нормативно-правового акта чи певних його положень як спеціальних чи таких, що встановлюють спеціальні правові норми, особливості правового регулювання, як техніко-юридичний прийом прирівнюється до включення до гіпотези і диспозиції кожної правової норми, що текстуально закріплюються в таких актах чи положеннях, слів «лише, «тільки», «виключно», «не інакше як». Техніко-юридичний прийом, про який йдеться, правотворчі органи використовують тому, що стилістично вважається неприйнятним занадто часте вживання в нормативно-правових актах зазначених слів. Склалось прагнення при здійсненні правотворчості до певного рівня вишуканої словесності, яке виключає надання стилю нормативно-правових актів ознаки грубого. Тому зазначені слова багатократно не повторюють, замінивши їх позначенням певного нормативно-правового акта чи окремих його положень як спеціальних, визнанням їх такими, що встановлюють спеціальні правові норми чи особливості правового регулювання. Тому здатність конкурувати при правозастосуванні на рівних з іншими правовими нормами мають і правові норми, що логічно закріплені в актах та положеннях, про які йдеться, і виявляються при тлумаченні за допомогою висновку від протилежного, не тільки із нормативних положень, в тексті яких використані слова «лише», «тільки», «виключно», «не інакше як», а й із нормативних положень, що встановлені нормативно-правовими актами і їх окремими положеннями, що позначаються як спеціальні, як такі, що встановлюють спеціальні правові норми чи особливості правового регулювання.

Тим більше слід погодитись з твердженням про те, що позначення певних нормативно-правових актів чи їх окремих положень як таких, що є спеціальними чи встановлюють особливості, надає переваги правовим нормам, що закріплені текстуально і підпадають під таке позначення, перед правовими нормами, які текстуально закріплені в інших положеннях і актах, і сфери дії яких частково співпадають із сферами дії правових норм, що встановлені актами і положеннями, що легально визнані спеціальними чи особливостями (це стосується і сумісних, і несумісних правових норм, але не зачіпає правила про перевагу нормативно-правового акта вищої юридичної сили і правила про перевагу пізніше прийнятого нормативно-правового акта). На підтвердження цієї думки наведемо такі аргументи. Якщо є дві правові норми з різними несумісними диспозиціями, встановленими одним і тим же нормативно-правовим актом чи різними актами одного й того ж ієрархічного рівня, прийнятими одного й того ж дня, то колізія між ними не може бути вирішена ні за одним із правил вирішення колізій (субординаційним, змістовним і хронологічним). У той же час одна із конкуруючих правових норм належить до тих, що позначаються як спеціальні чи особливості правового регулювання, або таких, що встановлюються нормативно-правовим актом, що легально визначається спеціальним чи таким, що встановлює особливості правового регулювання. Позначаючи нормативно-правовий акт чи певні його положення як спеціальні чи такі, що встановлюють спеціальні правові норми чи особливості, правотворчий орган непрямо виражав волю надати відповідним правовим нормам такої здатності конкурувати при правозастосуванні, яку мають спеціальні правові норми.

§ 43. Позначення певного законодавчого акта як основного чи основоположного

Позначення певного законодавчого акта як основного чи основоположного у будь-який спосіб не впливає на вирішення колізій між правовим нормами, що встановлені цим актом, і нормами, встановленими іншими актами.