Розділ «Глава VII Системне тлумачення актів законодавства. Переважне застосування спеціального закону (спеціальних правових норм)»

§ 47. Критерій поділу правових норм на загальні і спеціальні

Критерієм поділу правових норм, що співпоставляються, на загальні і спеціальні є сфера дії кожної із таких норм. Мається на увазі сфера, визначена правотворчим органом при поділі предмета правового регулювання шляхом виокремлення із роду суспільних відносин певного їх виду. Правові норми, що співвідносяться як загальні і спеціальні, мають сфери дії, що співвідносяться як рід і вид. Вид ніколи не виходить за межі роду. Якщо сфера дії норми, стосовно якої вирішується питання про можливість визнання її спеціальною, хоч би незначною мірою виходить за межі сфери дії норми, яку передбачається визнати загальною, зазначені правові норми не співвідносяться як загальна і спеціальна.

1. Спеціальна правова норма має предмет правового регулювання, що є вужчим, ніж предмет регулювання загальної норми, і ніколи не виходить за межі предмета регулювання загальної норми. Предмет регулювання спеціальної правової норми може виокремлюватись перш за все за колом учасників відповідних відносин. Так, відповідно до загальної правової норми, що встановлена частиною першою ст. 26 Конституції України, іноземці та особи без громадянства, що перебувають на території України на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов’язки, як і громадяни України. Тут же передбачається можливість встановлення норм-винятків із наведеного загального правила Конституцією, законами чи міжнародними договорами України.

На підставі цього конституційного положення ч. 4 ст. 22, ч. 2-4 ст. 81 Земельного кодексу встановлюють особливості набуття та реалізації іноземцями та особами без громадянства права на землю.

За суб’єктним критерієм виокремлюються майнові відносини у сфері господарювання із кола майнових відносин, що регулюються цивільним законодавством. Земельне законодавство встановлює спеціальні правила щодо права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад, держави. Податковий кодекс встановлює спеціальні правові норми щодо оподаткування суб’єктів господарювання, що застосовують спрощену систему оподаткування, обліку та звітності. Сімейне законодавство встановлює спеціальні правові норми щодо аліментних обов’язків деяких членів сім’ї та родичів. Кримінальний кодекс і Кодекс України про адміністративні правопорушення встановлюють спеціальні правові норми про відповідальність певних категорій осіб.

2. Об’єкт правовідносин є наступним критерієм виокремлення спеціальних правових норм, що регулюють певну сукупність суспільних відносин. За цим критерієм виокремлюються правові норми, що стосуються нерухомих речей, речей, визначених індивідуальними ознаками, окремих видів цивільних і господарських зобов’язань. Іноді об’єкт правовідносин є критерієм виокремлення предмета регулювання спеціальних правових норм одночасно з особливим суб’єктним складом правовідносин. За такими двома критеріями виокремлюється група спеціальних правових норм, що регулюють відносини щодо оренди державного і комунального майна.

3. Певне коло суспільних відносин може виокремлюватись як предмет правового регулювання за критерієм мети законодавця створити особливу правову конструкцію. Так з’явились у цивільному праві України зобов’язання ренти, управління майном, пожертви.

4. Є практика встановлення правових норм, що набувають значення спеціальних за часовим і просторовим критеріями. Так, спеціальні правові норми, що діють впродовж відповідного часу встановлюються законами «Про правовий режим воєнного стану», «Про правовий режим надзвичайного стану». Закони про Державний бюджет України встановлюють правові норми, що діють впродовж одного року. За просторовим критерієм виокремлюються спеціальні правові норми, що встановлені законами та регулюють господарську діяльність у спеціальних (вільних) економічних зонах, у виключній (морській) економічній зоні України, на державному кордоні України тощо (ст. 411-418 ГК).

5. Підстава виникнення правовідносин також може бути критерієм їх виокремлення та встановлення спеціальних правових норм, що поширюються на такі правовідносини. Так, ч. 4 ст. 81 і ч. 4 ст. 82 Земельного кодексу встановлюють спеціальні правові норми, що стосуються земель сільськогосподарського призначення, отриманих у спадщину іноземними громадянами, особами без громадянства, іноземними юридичними особами.

6. Виявлення загальної і спеціальної норми — це суто формально-логічна операція, проте і в середовищі науковців і серед суддів є прагнення залишити за собою певний простір для того, щоб при тлумаченні правових норм з метою виявлення тих норм, які співвідносяться як загальна і спеціальна, відійти від висновків, що диктуються формальною логікою, на користь доцільного, з точки зору правоінтерпретатора, вирішення відповідної колізії. З цього приводу О. А. Беляневич висловлює загальне зауваження про те, що «судова практика як інтелектуальний результат діяльності з вирішення правових конфліктів формується за законами не лише формальної логіки (правилами і формами готових суджень;, а й логіки діалектичної, зосередженої на русі форм мислення»[159]. Видається, що діалектична логіка є лише розділом (частиною) діалектичного матеріалізму, що був знаряддям у руках політичних сил, що прагнули побудувати суспільство насильницькими методами за придуманим ними зразком. Тому діалектична логіка непридатна для вирішення колізій між загальними та спеціальними нормами. Втім, і для вирішення колізій між правовими нормами взагалі. Проте ми пропонуємо читачам цієї книги самим задуматись над застосуванням діалектичної логіки до тлумачення актів законодавства та пригадати можливі випадки, коли в процесі правотлумачення і правозастосування вони використовували діалектичну логіку. У цьому можуть допомогти роздуми О. Ф. Черданцева над проблемою ролі діалектичної логіки в тлумаченні нормативно-правових актів[160]. На нашу думку, ці роздуми показують неконструктивність і безплідність спроб звернення до діалектичної логіки з метою вирішення проблем тлумачення правових актів.

А. М. Мірошниченко більш конкретний в обґрунтуванні можливості відступити від формальної логіки при вирішенні колізій між загальними і спеціальними нормами. Він вважає, що думка про спеціальну норму як таку, що «регулює вужче коло відносин «всередині кола відносин, врегульованих загальною нормою»[161], є правильною лише на перший погляд, але «такий висновок не може вважатись єдино вірним»[162]. Далі автор пише: «Слід пригадати, що змістовний принцип вирішення колізій випливає із закономірностей правової системи. Він існує не тому, що хтось колись його закріпив, а тому, що відносини у суспільстві як саморегулівній системі будуть краще врегульовані у тому випадку, коли буде застосоване правило, яке краще враховує існуючу ситуацію, тобто при встановленні якого були враховані якісь особливі правила. Таким чином, для того, щоб визнати норму спеціальною, слід відповісти на питання: чи виправдане встановлення спеціального положення якимись особливими мотивами? Відповідно, якщо відповідь буде негативна, на наше переконання, відсутні підстави вважати норму, начебто «спеціальну» за колом врегульованих відносин, «спеціальною» для цілей вирішення колізій»[163].

Наводить А. М. Мірошниченко і конкретний приклад. Ст. 290 ГК до її виключення із цього Кодексу вимагала нотаріального посвідчення договорів оренди землі, у той час як ст. 14 Закону «Про оренду землі» допускає укладення договорів оренди землі у письмовій формі без нотаріального посвідчення. Науковець робить правильний висновок про те, що ст. 290 ГК встановлювала спеціальну правову норму (оскільки вона поширювалась тільки на господарські договори оренди землі), а ст. 14 названого Закону встановлює загальну норму. На думку А. М. Мірошниченка, правову норму, що була встановлена ст. 290 ГК, слід кваліфікувати як загальну, оскільки можна з великою вірогідністю припустити, що при підготовці цього Кодексу розробники механічно продублювали чинні на час його розробки загальні правила Закону «Про оренду землі». «Виходячи із цього, — пропонує дослідник, — колізії між ГК і Законом легко вирішуються на користь останнього за темпоральним принципом вирішення колізій (чинна редакція закону ухвалена пізніше від ГК України)»[164].

У викладених тут міркуваннях використання суто логічного техніко-юридичного інструментарію віртуозно поєднується із суб’єктивними думками про вірогідний хід подій при розробці проекту Господарського кодексу, тобто суто раціональний інструментарій використовується поряд з ірраціональними міркуваннями. Втім, так було завжди: суб’єкти правотлумачення і правозастосування, посягаючи на прерогативи законодавця, ніколи не визнавали факт такого посягання.

7. Ідея множинності критеріїв поділу правових норм на загальні і спеціальні впевнено увійшла в практику правосуддя, про що свідчить наступний уривок із рішення Конституційного Суду України: «Аналіз змісту і структури правових норм, викладених у частині шостій статті 22 Закону України «Про міліцію» та частині сьомій статті 22 Закону України «Про пожежну безпеку», свідчить, що вони за сутністю є тотожними, за формою диспозиції — уповноважуючими, за колом суб’єктів — спеціальними, а за роллю у механізмі правового регулювання — загальними. Розбіжність у розумінні та застосуванні норм права, що розглядаються, зумовлена тим, що, по-перше, абсолютна визначеність їх гіпотез супроводжується відносною визначеністю та відсильним характером їх диспозицій; по-друге, явні ознаки цих норм як спеціальних за колом суб’єктів, на яких поширюється їх чинність, не завжди дають змогу виокремити таку їх визначальну рису як загальних норм щодо конкретних норм, сформульованих чи в статті 22 Закону України «Про міліцію», чи в статті 22 Закону України «Про пожежну безпеку», а також щодо всіх інших конкретних положень, що передбачають пільги для працівників міліції або для осіб рядового та начальницького складу державної пожежної охорони, тобто ще кількох статей названих законів. Лише врахування цих та інших особливостей норм, що піддягають офіційному тлумаченню, дає точне і однозначне їх розуміння, яке досягається шляхом буквального тлумачення, врахування співвідношення і взаємодії загального, особливого та одиничного, і не потребує обмеження чи розширення або будь-яких уточнень їх словесного викладу»[165]. У цих міркуваннях викликає заперечення філософський підхід (врахування «взаємодії загального, спеціального і одиничного»), множинність критеріїв поділу правових норм на загальні та спеціальні (називаються коло суб’єктів і роль у механізмі правового регулювання), використання як рівноцінних понять правової норми і положення закону (йдеться про загальні норми щодо конкретних норм... а також щодо всіх інших конкретних положень...»).

8. Визначаючи сферу дії правових норм (гіпотезу в її широкому розумінні) критерієм поділу правових норм на загальні і спеціальні, слід мати на увазі, що зміст гіпотези може випливати із тієї частини нормативного тексту, в якій текстуально закріплюється диспозиція відповідної правової норми. Так при співпоставленні правових норм, які встановлені ч. 2 ст. 1195 ЦК («у разі каліцтва або іншого ушкодження здоров’я фізичної особи, яка в момент завдання шкоди не працювала, розмір відшкодування визначається виходячи з розміру мінімальної заробітної плати») і абзацом третім ч. 3 ст. 1197 ЦК («якщо потерпілий на момент завдання йому шкоди не працював, його середньомісячний заробіток (дохід) обчислюється, за його бажанням, виходячи з його заробітку до звільнення або звичайного розміру заробітної плати працівника його кваліфікації у цій місцевості») складається враження, що гіпотези цих норм співпадають, а колізія між ними вирішенню не піддається, бо при повному співпадати гіпотез двох правових норм вони мають різні диспозиції. Але ж при аналізі диспозиції правової норми, що встановлена абзацом третім ч. 3 ст. 1197 ЦК, не можна не помітити, що вона приписує розмір відшкодування визначати, зокрема виходячи із заробітку потерпілого до його звільнення з роботи. Це означає, що такий заробіток був, а потерпілий раніше працював. Цей аналіз тієї частини тексту абзацу третього ч. 3 ст. 1197 ЦК, якою (частиною) встановлюється диспозиція відповідної правової норми, допоміг уточнити зміст гіпотези цієї правової норми: ця правова норма поширюється на випадки, коли потерпілий на момент завдання йому шкоди не працював, але раніше працював. Порівнюючи цю гіпотезу з гіпотезою правової норми, що встановлена ч. 2 ст. 1195 ЦК, легко виявити, що вужчою є гіпотеза правової норми, що встановлена абзацом третім ч. 3 ст. 1197 ЦК: правова норма, що встановлена ч. 2 ст. 1195 ЦК, поширюється на всі випадки, коли потерпілий на момент завдання шкоди не працював, а правова норма, що встановлена абзацем третім ч. 3 ст. 1197 ЦК, — тільки на ті випадки, коли потерпілий на момент завдання шкоди не працював, а раніше працював. Відтак, остання правова норма є спеціальною правовою нормою порівняно з правовою нормою, що встановлена ч. 2 ст. 1195 ЦК, що є загальною, бо поширюється на випадки, коли потерпілий на момент завдання шкоди не працював (незалежно від того, працював він раніше чи ні). Колізія між цими двома правовими нормами вирішується на користь спеціальної правової норми, що встановлена абзацом третім ч. 3 ст. 1197 ЦК. Загальна правова норма, встановлена ч. 2 ст. 1195 ЦК, застосовується до відносин, не врегульованих абзацом третім ч. 2 ст. 1197 ЦК (коли потерпілий не працював ні в момент завдання шкоди, ні раніше).

В інших випадках одні й ті ж слова нормативного тексту входять до змісту і гіпотези, і диспозиції правової норми, що формулюється у цьому тексті. Так, відповідно до ч. 1 ст. 1166 ЦК «майнова шкода, завдана... відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала». Із цього законодавчого положення прямо випливає право особи на відшкодування майнової шкоди. Це — частина диспозиції правової норми. Інша частина диспозиції цієї ж правової норми покладає на боржника, правопорушника обов’язок відшкодування. До гіпотези цієї правової норми також входять слова «майнова шкода» (завдана) особі (кредитору, потерпілому). Особа несе обов’язок відшкодування майнової шкоди, якщо вона «її завдала». Таку ж ситуацію ми бачимо в наступному випадку.

Відповідно до абзацу четвертого ч. 6 ст. 6 проекту Трудового кодексу[166] трудове законодавство не застосовується, якщо фізична особа виконує роботу за цивільно-правовим договором. Згідно абзаців першого і третього ч. 9 ст. 6 проекту ТК «трудове законодавство не застосовується (крім законодавства про охорону праці) у разі, якщо... фізична особа виконує обов’язки за цивільним договором, який передбачає виконання нею певної роботи на користь іншої сторони договору». Складається враження, що гіпотези правових норм, встановлених наведеними положеннями проекту Трудового кодексу, співпадають: ці норми поширюються на відносини, що виникають на підставі цивільного договору, що укладається фізичною особою-виконавцем робіт із замовником Диспозиції цих правових норм визначають законодавство (трудове), що не застосовується до таких відносин. Це — правильно, але тільки для цілей першого приближення до проблеми. Поглиблюючись у зміст ч. 9 ст. 6 проекту ТК, ми помічаємо особливості диспозиції правової норми, встановленої цим положенням: на відповідні відносини не поширюється трудове законодавство не повністю, а за винятком законодавства про охорону праці. Це — виняток не тільки із диспозиції даної правової норми, а й виняток із гіпотези: є певні відносини (відносини щодо охорони праці як частина відносин, що виникли на підставі цивільного договору про виконання роботи фізичною особою), на які дія диспозиції правової норми, про яку йдеться, не поширюється. Отже, правова норма, що встановлена ч. 9 ст. 6 проекту ТК, має не тільки вужчу диспозицію, а й вужчу гіпотезу (сферу дії), тому за критерієм сфери дії правова норма, що встановлюється ч. 9 ст. 6 проекту ТК, є спеціальною у відношенні до правової норми, що встановлена ч. 8 ст. 6 проекту ТК.

9. Інколи формулювання гіпотези і диспозиції правових норм є настільки тісно пов’язаними, що взагалі їх трудно розрізнити. Так, ст. 1230, 1231 ЦК визначають окремі види прав та обов’язків, що входять до складу спадщини. Раз тут визначаються права, які можуть отримати спадкоємці, і обов’язки, що можуть виникнути у них, то логічним буде висновок про те, що визначення цих прав та обов’язків і є формулюванням диспозицій відповідних правових норм. І це буде правильним. Але ж до цього зміст ст. 1230, 1231 ЦК не зводиться. У них формулюються і гіпотези правових норм. У цьому запевнити співрозмовника чи читача трудно, тому використаємо таку аналогію. Припустимо, що в ст. 1230 ЦК будуть встановлюватись не види майнових прав, що входять до складу спадщини, а й види майна. Наприклад: «Транспортні засоби входять до складу спадщини за умови, що спадкоємці мали на день відкриття спадщини документи на право управління такими засобами. Житлові будинки, квартири входять до складу спадщини за умови відсутності у спадкоємців житла, що належить їм на праві власності. Цілісні майнові комплекси приватних підприємств входять до складу спадщини завжди». Якби такі формулювання були включені до ст. 1230 ЦК, то ні в кого не виникало б сумніву в тому, що цією статтею визначаються об’єкти відповідних правовідносин (іншими словами, — сфери дії відповідних правових норм) і спеціальні умови виникнення відповідних правовідносин. Відтак у змісті наведених вище умовних формулювань є і диспозиції, і гіпотези правових норм. Тепер порівняємо наведений вище умовний зміст ст. 1230 з реальним змістом цієї статті. Ми бачимо, що різниці між ними в частині того, про що тут йдеться, немає. Отже, у чинній редакції ст. 1230 ЦК формулюються не тільки диспозиції, а й гіпотези відповідних правових норм, а ці правові норми за критерієм сфери дії є спеціальними порівняно з правовою нормою, що встановлюється ст. 1218 ЦК і відносить до складу спадщини усі права та обов’язки, що належали спадкодавцеві на момент відкриття спадщини і не припинились внаслідок його смерті.

10. Суперечать логіці відповідних законодавчих положень спроби виявити загальну і спеціальну норму у випадках, коли ці норми регулюють різні відносини. Зауважимо, однак, що спроби вирішувати колізії між правовими нормами, що регулюють різні відносини, здійснюються не тільки при правозастосуванні. У науці «вирішується», зокрема проблема колізій між регулятивними і охоронними нормами. Тут йтиметься про тлумачення частин четвертої — шостої ст. 22 Закону «Про міліцію» («працівникам міліції та членам їх сімей надається 50-процентна знижка по оплаті жилої площі, комунальних послуг, а також палива, в межах норм, встановлених законодавством. ... За працівниками міліції, звільненими зі служби за віком, хворобою або вислугою років, зберігається право на пільги за цим Законом») і частин шостої, сьомої ст. 22 Закону «Про пожежну безпеку» («особовому складу державної пожежної охорони та членам їх сімей надається 50-відсоткова знижка плати за жилу площу, комунальні послуги, а також паливо ... За особами рядового та начальницького складу державної пожежної охорони, звільненими зі служби за віком, через хворобу або за вислугою років, зберігається право на пільги відповідно до нього Закону »).

При розгляді справи щодо права на пільги Конституційний Суд України дійшов висновку про те, що правові норми, сформульовані в частині шостій ст. 22 Закону «Про міліцію» і частині сьомій ст. 22 Закону «Про пожежну безпеку» є загальними, а правові норми, сформульовані в частині четвертій-п’ятій ст. 22 Закону «Про міліцію» і частині шостій ст. 22 Закону «Про пожежну безпеку» — спеціальними, «якими вже точно і вичерпно визначається коло конкретних суб’єктів права на пільги...». Тобто, визнавши частину шосту ст. 22 Закону «Про міліцію» і частину сьому ст. 22 Закону «Про пожежну безпеку» такими, що формулюють норми загальні за критерієм їх ролі у механізмі правового регулювання, в подальшому Конституційний Суд визнає їх загальними за критерієм кола суб’єктів, на яких вони поширюються. На підставі цього Конституційний Суд вирішив: «Положення частини шостої статті 22 Закону України «Про міліцію» та частини сьомої статті 22 Закону України «Про пожежну безпеку» треба розуміти як загальне правило щодо всіх інших норм цих Законів, які передбачають надання пільг працівникам міліції та особового складу державної пожежної охорони і визначають коло осіб, на яке поширюються такі пільги»[167].