Розділ «Глава VII Системне тлумачення актів законодавства. Переважне застосування спеціального закону (спеціальних правових норм)»

1. Радянський спадок дає нам досвід позначення конституції як основного закону. Так позначались конституція РРФСР 1918 р., конституції Союзу РСР 1924 і 1936 р. Проте при прийнятті конституції Союзу РСР у 1977 р. вказана традиція не була витримана: ця конституція не позначалась як основний закон. Оскільки радянські конституції не були реальним регулятором суспільних відносин, їх позначення як основних законів було лише проявом лінгвістичних вправ тих політичних сил, які фактично здійснювали владу в Радянському Союзі.

Спроби побудувати в Україні правову державу та утвердити принцип верховенства права, що почали здійснюватись після набуття Україною незалежності, передбачали необхідність осмислення формулювань Конституції. За таких умов украй ризиковано було позначати Конституцію як Основний Закон України. Оскільки Україна є держава — суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова, то позначення Конституційним Судом України Конституції як «Основного Закону держави»[152] формально-юридично було цілком коректним, бо випливало із змісту Конституції. Інша справа, що позначення Конституції України у її преамбулі як Основного Закону України було невдалим. Не треба було взагалі позначати Конституцію як Закон хоч би і Основний, але ж це зроблено. На значення Конституції як такої, що має найвищу юридичну силу, це не впливає, бо з цього приводу в частині другій ст. 8 Конституції формулюється спеціальне положення. Але внаслідок цього виникли проблеми при визначенні на підставі Конституції порядку внесення змін до неї. І визнання Конституції Основним Законом відіграло тут роль засобу внесення правової невизначеності у відповідні відносини. З політичної точки зору, С. П. Головатий повністю правий, коли стверджує, що Президент не повинен мати права вето стосовно законів про внесення змін до Конституції. З точки зору формально-юридичної, твердження С. П. Головатого вимагало дещо іншої аргументації.

Позначення Конституції як Основного Закону України вплинуло на науку і на зміст університетських курсів, що вивчаються на юридичних факультетах. Студентів стали навчати, що закони поділяються на конституційні і звичайні. Цей поділ законів називається традиційним, а його критерієм визнається їх юридична сила. При цьому до конституційних законів віднесені не тільки Конституція, закони про внесення змін до неї, а й закони, «прямо передбачені Конституцією й такі, що конкретизують її зміст». Решта законів називаються звичайними[153]. Ідея конституційних законів прийшла до нас із-за кордону, зокрема із Росії, але ж там вона має конституційне підґрунтя: конституційні закони виокремлюються в ст. Конституції РФ, стосовно них встановлено особливий порядок їх прийняття. У нас же вийшло, що ідеєю поділу законів на конституційні і звичайні не підняли відповідні закони до рівня Конституції, а Конституцію опустили до рівня закону. Установчий характер Конституції був нівельований, Конституційний Суд України визнав, що право «вето» Президента України поширюється і на закони про внесення змія до Конституції України[154].

У будь-якому випадку уже позначення Конституції як Основного Закону України не можна визнати як позитивний досвід. Це треба було усвідомити і не повторювати невдалі правові рішення. Проте так не сталося.

2. При прийнятті 16 січня 2003 р. Цивільного кодексу цей законодавчий акт було визнано «основним актом цивільного законодавства України». Суди певною мірою сприйняли цю вказівку законодавця як таку, що має регулятивне значення. Так, в Інформаційному листі Вищого господарського суду зазначається: «...Слід враховувати, що відповідно до частини другої статті 4 ЦК України основним актом цивільного законодавства України є Цивільний кодекс України. Тому в разі, якщо норми ГК не містять особливостей регулювання майнових відносин суб’єктів господарювання, а встановлюють загальні правила, які не узгоджуються з відповідними правилами ЦК України, слід застосовувати правила, встановлені ЦК України»[155]. Тут положення, яким Цивільний кодекс визнається «основним актом цивільного законодавства України», було поставлене навіть вище вказівки на те, що «законом можуть бути передбачені особливості регулювання майнових відносин у сфері господарювання» (ч. 2 ст. 9 ЦК), що особливості регулювання майнових відносин суб’єктів господарювання «визначаються» Господарським кодексом (ч. 2 ст. 4 ГК).

Наведене роз’яснення Вищого господарського суду можна було б враховувати при тлумаченні законодавчих положень, якими певні законодавчі акти визнаються основними чи основоположними, якби це роз’яснення не спростовувало правило, яке випливає із логіки законодавства і яке тисячоліттями визнається в середовищі фахівців. Йдеться про правило «lex spesialis derogat generali». Якщо Господарський кодекс згідно ч. 2 ст. 9 ЦК і ч. 2 ст. 4 ГК встановлює особливості регулювання майнових відносин у сфері господарювання, тобто особливості регулювання певних відносин, що є частиною цивільних відносин і не виходять за їх межі, і до того ж встановлює правила, що не узгоджуються з Цивільним кодексом, то називати такі правила загальними ніяк не можна.

Надалі пошук юридичного змісту у положенні про Цивільний кодекс як основний акт цивільного законодавства ще більше утруднюється тим, що це положення ст. 4 ЦК доповнюється правилом про те, що актами цивільного законодавства визнаються закони, які приймаються відповідно до Конституції та Цивільного кодексу. Отже, закони, що прийняті не у відповідності до Цивільного кодексу, взагалі не можуть визнаватись актами цивільного законодавства. Але це загальне правило не може застосовуватись усупереч численним спеціальним правилам, що стосуються певного кола цивільних відносин. Відтак доходимо висновку про те, що регулятивне значення положення про Цивільний кодекс як основний акт цивільного законодавства втрачається зовсім.

3. Основоположним у ядерному законодавстві України визнається Закон «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» у його преамбулі. Цей Закон і правові норми, що ним встановлені, поширюється на обмежене коло суспільних відносин, а тому встановлені ним правові норми зазвичай підлягають переважному застосуванню як спеціальні за об’єктивним критерієм — за сферою їх дії. Що стосується визнання цього Закону основоположним, то ця обставина ніяк не впливає на правозастосування. Воно не має навіть того значення для вирішення юридичних колізій, яке має визнання закону чи правових норм, які ним встановлюються, спеціальними, визнання закону чи певних його положень особливостями правового регулювання.

§ 44. Здатність до конкуренції правових норм, що встановлюються нормативно-правовим актом, галузева належність якого не співпадає з галузевою належністю зазначених норм

Включення до законодавчого акта, що має виражену галузеву належність, правових норм іншої галузевої належності не позбавляє ні останні норми здатності на рівних конкурувати з іншими правовим нормами, у тому числі не виключає визнання таких норм спеціальними і такими, що підлягають переважному застосуванню.

1. Є два аспекти проблеми встановлення законодавчим актом, що має виражену галузеву належність, правових норм іншої галузевої належності. Перший аспект цієї проблеми полягає у текстуальному закріпленні у законодавчих актах однієї галузевої належності правових норм іншої галузевої належності. Така законодавча практика є традиційною, хоч і не дуже поширеною. Так, в Україні при розробці проекту Цивільного кодексу прагнули зберегти «галузеву чистоту» цього Кодексу, тому, зокрема в положеннях про право інтелектуальної власності, що включені до Цивільного кодексу України, практично немає норм адміністративного права. Це сприяло забезпеченню галузевої чистоти Цивільного кодексу, але практично виявилось недоцільним, бо вимагає прийняття і дії окремих законів, які встановлюють адміністративно-правові норми щодо охорони прав на об’єкти інтелектуальної власності. В інший спосіб вирішені ці питання в Росії, до Цивільного кодексу якої були включені положення, якими встановлюються норми адміністративного права щодо реєстрації об’єктів інтелектуальної власності, видачі патентів, свідоцтв тощо.

Традиційно до цивільних кодексів радянської доби включались положення про обов’язок боржника, який припустився цивільно-правового порушення, доводити відсутність своєї вини. Таке право закріплене і в ч. 2 ст. 614 ЦК («відсутність своєї вини доводить особа, яка порушила зобов’язання»). Але ж правові норми, що розподіляють тягар доказування у цивільному процесі за своїм предметом регулювання, є суто цивільно-процесуальними. Це підтверджується і змістом Цивільного процесуального кодексу, до розділу І якого включена глава, що має заголовок «Докази», в якій, зокрема встановлені правила розподілу обов’язків доказування і подання доказів (ст. 60). Включення до Цивільного кодексу положення, яким встановлюється суто процесуальна правова норма щодо обов’язку боржника доводити відсутність своєї вини, не позбавляє цю правову норму ні здатності конкурувати з іншими правовими нормами при правозастосуванні, ні її цивільно-процесуального характеру.

Викладене стосується і правової норми, що встановлена абзацом другим ч. 1 ст. 218 ЦК («заперечення однією із сторін факту вчинення правочину або оспорювання окремих його частин може доводитися письмовими доказами, засобами аудіо-, відеозапису та іншими доказами. Рішення суду не може ґрунтуватися на свідченнях свідків»).

2. В інших випадках у положеннях нормативно-правових актів певної галузевої належності правові норми іншої галузевої належності закріплюються не текстуально, а лише логічно. Такі правові норми виявляються при тлумаченні за допомогою висновку від попереднього правового явища до наступного або навпаки, таким правовим нормам присвячена одна із наступних глав цього видання. Неврахування такого способу закріплення правових норм призводить до неправильного тлумачення або до неможливості задовільного витлумачення численних нормативних положень. Так, ч. 1 ст. 203 ЦК встановлює, що зміст правочину не може суперечити актам цивільного законодавства. Очевидно, такими слід вважати акти законодавства, що встановлюють в основному норми цивільного права, комплексні нормативно-правові акти, що закріплюють, зокрема норми цивільного права, а також будь-які акти законодавства, в яких текстуально або хоч би логічно закріплюються норми цивільного права. У такому разі втрачається будь-який сенс у самому терміні «акти цивільного законодавства», бо норми цивільного права логічно закріплюються і в Господарському, і в Земельному, і в Водному, і навіть у Кримінальному кодексах. Правда, проти визнання Кримінального кодексу актом цивільного законодавства заперечують усі уявлення про систему законодавства, що склались упродовж багатьох десятків років. Проте і ці уявлення потребують перегляду. Як перший крок до цього слід відмовитись від використання терміну «акти законодавства певної галузевої належності», замінивши його терміном «акти законодавства, що встановлюють норми певної галузі права». Невипадково ще раніше з метою встановити коло актів, якими встановлюються податки і збори, законодавець використовував термін «закони про оподаткування» (частина третя ст. 1 раніше чинного Закону «Про систему оподаткування»). Тепер стала зрозумілою невизначеність терміну «закони про оподаткування». Тому в Податковому кодексі використовуються інша термінологія і інші формулювання. Зокрема ч. 7.3 ст. 7 ПК встановлює: «Будь-які питання щодо оподаткування регулюються цим Кодексом і не можуть встановлюватися або змінюватися іншими законами України, крім законів, що містять виключно положення щодо внесення змін до цього Кодексу та/або положення, які встановлюють відповідальність за порушення норм податкового законодавства».

Видається, що міжнародно-правові акти можуть бути використані навіть як методичний матеріал для вивчення проблеми галузевої належності норм, що формулюються в нормативно-правових актах, зокрема — в міжнародно-правових договорах, згода на обов’язковість яких для України надана Верховною Радою України та які в силу цього стали частиною національного законодавства України (ст. 9 Конституції України).

Немає будь-якого сумніву у тому, що міжнародні договори України про права людини формулюють правові норми, що встановлюють зобов’язання України перед іншими державами та відповідними міжнародними організаціями. Тобто, ці норми є нормами міжнародного публічного права. Але виникає питання про те, чи регулюються такими міжнародними договорами України відносини між Україною як державою та її громадянами (іншими особами). Відповідь на це запитання з урахуванням ст. 9 Конституції України має бути позитивною. Але треба враховувати наступне.

Якщо для прикладу взяти Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права[156], то слід враховувати, що цим Пактом на кожну державу-учасницю покладається обов’язок не безумовно забезпечувати відповідні права, а тільки «здійснювати в максимальних межах наявних ресурсів заходи з метою забезпечення поступової повної реалізації прав, які визнаються в цьому Пакті, всіма належними способами, включаючи, зокрема прийняття законодавчих заходів» (п. 1 ст. 2). Виходячи із цього, слід визнати, що в названому Пакті встановлюються положення, що належать до міжнародного публічного права. Разом з тим із них випливають правові приписи, що регулюють відносини між людиною (громадянином) та державою Україною. Якщо позивач у суді доведе, що на цей час в Україні є ресурси для реалізації певного соціального, економічного або культурного права, він може вимагати захисту цього права судом. У межах наявних ресурсів держава (Україна) несе відповідні обов’язки перед людиною (громадянином).

Якщо для прикладу взяти Міжнародний пакт про громадянські і політичні права[157], то п. 1 ч. 2 цього Пакту покладає на кожну державу-учасницю цього Пакту обов’язок поважати і забезпечувати всім особам, що знаходяться у межах території і під юрисдикцією держави, права, що визнаються цим Пактом. Держави-учасниці прийняли на себе також зобов’язання здійснити законодавчі та інші заходи, які є необхідними для реалізації прав, передбачених названим Пактом. Україна такі заходи здійснила, визнавши міжнародні договори, згоду на обов’язковість яких для України дала Верховна Рада, частиною національного законодавства (ст. 9 Конституції), та надавши при правозастосуванні перевагу таким міжнародним договорам перед національними законами (ст. 19 Закону «Про міжнародні договори України»). Отже, положення Міжнародного пакту про громадянські і політичні права прямо регулюють публічні відносини, що є предметом міжнародного публічного права. Із положень цього Пакту непрямо випливають і висновком від попереднього правового явища (обов'язків України перед іншими державами-учасницями Пакту) до наступного виявляються правові норми, які логічно закріплені в названих положеннях і які регулюють відносини між державою (Україною) та людиною (громадянином). Причому, Україна ратифікувала Факультативний протокол до Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, яким встановлено механізм захисту прав, встановлених цим Пактом. Отже, посилання громадянина (іншої особи) у спорі з державою (Україною) на положення названого Пакту є доречним, а вітчизняні суди мають застосовувати ці положення при прийнятті рішень як частину національного законодавства.

У численних конвенціях Міжнародної організації праці містяться посилання на те, що відповідна конвенція застосовується через законодавство (мається на увазі національне). За наявності цитованих вище положень ст. 9 Конституції України і ст. 19 Закону «Про міжнародні договори України» посилання наведеного змісту в конвенціях не перешкоджають безпосередньому застосуванню положень Конвенції, які набрали чинності стосовно України, до відносин між державою, з одного боку, та працівниками, роботодавцями, організаціями працівників та роботодавців — з іншого. Крім застереження, про яке вище йшлося, у конвенціях Міжнародної організації праці містяться і більш конкретні положення, які передбачають врегулювання актами національного законодавства внутрішньодержавних відносин. Так, ст. 7 Конвенції про безпеку і гігієну праці у сільському господарстві[158] встановлює, що з метою реалізації національної політики, що відповідає цій Конвенції, національне законодавство має передбачати певні обов’язки роботодавців. До встановлення національним законодавством відповідних обов’язків роботодавців положення ст. 7 названої Конвенції можуть застосовуватись до внутрішньодержавних відносин в частині, в якій ці обов’язки визначаються цією статтею. Національне законодавство може конкретизувати положення ст. 7 названої Конвенції. Але і без такої конкретизації ці положення підлягають застосуванню до відносин між державою, з одного боку, та працівниками, роботодавцями, організаціями працівників, організаціями роботодавців, — з іншого.

Далі, міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких для України надана Верховною Радою, можуть безпосередньо регулювати відносини між суб’єктами приватного права. Зокрема, численні положення конвенцій Міжнародної організації праці безпосередньо поширюються на правовідносини між працівниками, з одного боку, і роботодавцями — з іншого, між організаціями працівників, з одного боку, і організаціями роботодавців — з іншого.