Розділ 8. Особливості діяльності міліції громадської безпеки щодо розгляду та вирішення справ про адміністративні правопорушення у сфері дозвільної системи

8.1. Організація діяльності міліції громадської безпеки у сфері здійснення дозвільної системи

Органи внутрішніх справ України відіграють провідну роль у здійсненні дозвільної системи в Україні. їхні повноваження визначаються різними нормативними актами. Для аналізу адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції у сфері дозвільної системи доцільно поділити цю сферу на декілька галузей, якими опікуються певні служби та підрозділи міліції.

Першою такою галуззю є питання забезпечення контролю за обігом зброї в Україні та видавання дозволів на користування нею. Діяльність органів внутрішніх справ України регламентується наказами МВС України "Про затвердження положення про порядок придбання, видачі, обліку, зберігання та застосування вогнепальної зброї, боєприпасів до них, спеціальних засобів індивідуального захисту працівниками судів і правоохоронних органів, а також особами, які беруть участь у кримінальному судочинстві" від 24 липня 1996 р. № 523 та "Про затвердження інструкції про порядок виготовлення, придбання, зберігання та використання вогнепальної зброї, пневматичної і холодної зброї, пристроїв вітчизняного виробництва для відстрілу патронів, споряджених гумовими чи аналогічними за своїми властивостями метальними снарядами несмертельної дії та зазначених патронів, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів" від 2) серпня 1998 р. №622.

Зазначені нормативні акти встановлюють обсяги компетенції органів внутрішніх справ України щодо питань контролю за зброєю, яка є в населення, її зберіганням, носінням та використанням.

Слід зазначити, що адміністративно-юрисдикційна діяльність органів внутрішніх справ України у сфері дозвільної системи є різноманітною і спрямована на встановлення державного контролю за окремими правовідносинами, які впливають як на стан громадського порядку та громадської безпеки, так і на інші аспекти роботи державних органів.

Процеси демократизації суспільства в Україні, рівність різних форм власності посилюють підприємницьку активність щодо здійснення різних видів діяльності, у тому числі виробництв, робіт і послуг, які пов'язані з використанням потенційно небезпечних технологій, предметів і речовин та потребують відповідного правового регулювання й контролю.

Зазначені проблеми порушено у працях В. А. Гуменюка, С. М. Гусарова, І. Г. Кириченка, С. В. Лихачова, Г. Г. Месхі, Д. В. Осінцева, С. Д. Подлінєва та інших, але сучасні питання дозвільної системи з урахуванням світового досвіду не розглядалися. Відразу зауважимо, що у зв'язку з розмаїттям об'єктів, на які поширюються правила дозвільної системи, на наш погляд, слід акцентувати увагу на комплексному аналізі одного з аспектів дозвільної системи, який стосується порядку видачі дозволів на придбання та виготовлення зброї, боєприпасів, вибухових речовин, зберігання сильнодіючих отруйних, наркотичних та радіоактивних речовин, функціонування поліграфічного та розмножувального обладнання.

Законодавство України передбачає особливий порядок виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку та використання спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, а також відкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій відповідно до Положення про дозвільну систему, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 576 від 12 жовтня 1992 р. та інших нормативно-правових актів, що визначають основи дозвільної системи, яка є одним з головних адміністративно-правових засобів забезпечення суспільної безпеки і порядку.

Як специфічний вид виконавчо-розпорядчої діяльності дозвільна система безпосередньо виявляється у різних формах і здійснюється різними органами державної виконавчої влади. Кожен з таких органів у межах своєї компетенції наділяється правом адміністративно-юрисдикційної діяльності із застосуванням тих або інших форм і методів державного управління для впровадження в життя приписів норм, які її утворюють. Разом з тим є багато проблем, що виникають у процесі діяльності із забезпечення функціонування дозвільної системи, зумовлених організаційними недоліками та недосконалістю законодавства.

Нині контроль за дотриманням установленого порядку виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення і використання зброї громадянами та юридичними особами здійснює Міністерство внутрішніх справ України. Зазначена функція реалізовується на підставі Закону України "Про міліцію", а також інших нормативно-правових актів. Для впровадження дозвільної системи у структурі міністерства створено спеціальний підрозділ, який діє згідно з постановою Кабінету Міністрів України "Про затвердження Положення про дозвільну систему" від 12 жовтня 1992 р. № 576. Відділ дозвільної системи, ліцензування та державного охоронного нагляду ДГБ МВС України організовує роботу місцевих структур ОВС.

Відповідну систему контролю за обігом зброї мають країни Європи та Америки, хоча ступінь дозволу на користування зброєю в них різниться. У США, скажімо, це право передбачене Конституцією, і ледь не кожний громадянин може володіти зброєю, а поліція контролює лише реалізацію, тобто продаж зброї. У Великобританії це право має певні обмеження, які наявні також у ФРН та Японії.

Головним завданням органів внутрішніх справ України є запобігання вчиненню злочинів з використанням зброї, тому видання дозволів е тим важелем, який впливає на цю ситуацію. Практичні питання видачі дозволів, контролю за населенням, яке володіє зброєю, вилучення зброї вирішують працівники органів внутрішніх справ, що працюють у службах дозвільної системи, службі дільничних інспекторів міліції та інших підрозділах МВС України. Адміністративно-юрисдикційна діяльність перелічених підрозділів будується на суворому дотриманні законності, на чинних правових нормах, що стосуються питань дозвільної системи.

Посадові особи, які працюють у службі дозвільної системи, здійснюють контроль за дотриманням установлених правил і в разі порушень дають припис керівникам підприємств та установ, попереджають громадян. Якщо їхні зауваження не беруться до уваги, то посадові особи складають протокол і передають матеріали для притягнення винних до відповідальності.

На етапі реформування діяльності органів виконавчої влади, спрямованої на забезпечення правопорядку, громадської безпеки, прав і законних інтересів громадян, великого теоретичного та практичного значення набуває усвідомлення сутності, призначення та меж функціонування дозвільної системи. Особливо актуальним воно є для України на сучасному етапі трансформації теорії та практики адміністративного права й адміністративної діяльності. Це стосується забезпечення прав і свобод людини, кардинальних змін у правовому регулюванні відносин між особою та державою в напрямі розширення зон адміністративної свободи громадян загалом та у сфері громадської безпеки і дозвільної системи зокрема.

Необхідно зазначити, що у правовій літературі часто використовують термін "дозвільна система", проте єдиного погляду на його визначення немає.

Як зазначалося раніше, дозвільна система регулює коло суспільних відносин щодо особливого порядку обігу спеціально визначених предметів, матеріалів, речовин і засобів, безконтрольне використання яких може заподіяти шкоду державі й особі, а також особливий порядок відкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій і контроль з боку держави за дотриманням зазначеного порядку. Таку думку протягом 1950-1970-х рр. висловлювали вчені-адміністративісти: М. І. Єропкін, Ю. М. Козлов, А. Є. Луньов та ін. Зокрема, А. С. Луньов під дозвільною системою мав на увазі сукупність правил, які регулюють порядок виробництва, придбання, використання, зберігання, збуту та перевезення деяких предметів і речовин, а також порядок відкриття та функціонування деяких підприємств. Під цими предметами та речовинами він розумів зброю, боєприпаси, печатки та штампи, розмножувальні апарати, сильнодіючі отруйні речовини, а також підприємства, установи й організації з їх виготовлення, збуту, зберігання, перевезення тощо. М. І. Єропкін та Ю. М. Козлов, конкретизуючи це визначення, висловили думку, що під дозвільною системою слід розуміти сукупність установлених державою правил, які регулюють порядок виготовлення, збуту, придбання і використання зброї, боєприпасів і вибухових речовин, порядок відкриття і функціонування штемпельно-граверних, збройно-ремонтних майстерень, тирів, виготовлення печаток і штампів, порядок зберігання та перевезення отруйних і деяких інших речовин.

Аналогічної думки щодо поняття дозвільної системи дотримуються В. П. Сальников і С. Д. Подлінєв, доповнюючи це поняття окремими видами підприємницької діяльності, які потребують ліцензування. Наприклад, до таких належать приватна детективна діяльність, функціонування ліцензійних охоронно-розшукових формувань і підприємств з особливими статутними завданнями тощо. До цього слід додати дії органів державної влади щодо видачі різноманітних дозволів, які не пов'язані зі зброєю та небезпечними предметами, але певною мірою впливають на стан громадської безпеки (наприклад, дозвіл на перевезення негабаритних вантажів, використання спеціальних пристроїв).

Безперечно, дозвільна система, яку здійснюють органи внутрішніх справ, є важливим засобом режимно-правового забезпечення інтересів держави у сфері охорони громадського порядку, громадської безпеки, охорони прав і законних Інтересів громадян, запобігання злочинам та іншим правопорушенням. Але таке тлумачення, як вважає І. Г. Кириченко, призводить до неправильного визначення дозвільної системи загалом як виключної форми діяльності державного апарату управління.

Адміністративно-правові відносини у дозвільній системі умовно можна поділити на три групи. Це відносини, які виникають у сфері: