Розділ «2.6. Бюджетний процес у зарубіжних країнах»

Потреба у розширенні горизонту планування за межі короткого терміну фінансового року виникла через те, що більшість рішень про державні доходи і видатки розрахована на середні й довгі терміни. Таким чином, річні федеральний і місцеві бюджети мають стати складовими фінансового плану. Цей план окреслює пріоритетні урядові програми та завдання фінансово-бюджетної політики, спираючись на планові обсяги необхідних видатків і доходів відповідно до прогнозованого розвитку макроекономіки. Узагальнені бюджетні показники переглядаються щорічно з метою пристосування до змін загальних економічних умов, а також стану окремих програм.

Для координації фінансово-бюджетних планів федерації, земель і місцевих органів влади, а також для вироблення єдиних принципів і пріоритетів бюджетної політики було створено раду з фінансового планування. Рекомендації, які вона розробляє, мають затверджуватися одноголосно, їх дія обмежується принципом бюджетної автономії і правом на самоврядування, яке гарантоване землям і місцевій владі згідно з Основним законом.

Нові можливості в бюджетному процесі відкрив стабілізаційний закон (1967 р.). По-перше, в ньому чітко визначається, що державний бюджет є інструментом управління макроекономічними процесами, а не просто засобом фінансування державних видатків. По-друге, як результат такого визнання, він відкрив дорогу для здійснення пакета далекосяжних і всебічних бюджетних реформ. Необхідною вважалась взаємоузгодженість цілей економічної та фінансової політики окремих земель і федерації в цілому, що, у свою чергу, потребувало узгодження принципів планування, обліку й звітності.

У ФРН фінансовий рік для всіх суб' єктів державного права збігається з календарним. Стислий опис річного бюджетного циклу, від подання бюджетних пропозицій міністерствами до оприлюднення закону про бюджет, наведено в табл. 2.15.

Таблиця 2.15

РІЧНИЙ БЮДЖЕТНИЙ ЦИКЛ У ФРН*

Федеральний бюджет розробляє федеральне міністерство фінансів на підставі передбачуваних податкових надходжень і прогнозованих необхідних видатків, обсяги яких визначаються і подаються на розгляд окремими федеральними міністерствами й урядовими агентствами приблизно в лютому або березні попереднього фінансового року. Проект бюджету, розроблений міністерством фінансів, обговорюється і, зрештою, затверджується федеральним урядом із наступним його поданням у серпні на розгляд до бундестагу і бундесрату. Перше читання проекту бюджету уряду в парламенті відбувається у вересні, коли федеральний міністр робить "бюджетну доповідь", у якій викладено міркування і федерального уряду, покладені в основу запропонованого бюджету. Остаточне читання і голосування щодо бюджету (в цілому) відбувається у нижній палаті парламенту в листопаді або грудні, після чого він передається до верхньої палати на затвердження. Важливим аспектом німецького фінансового федералізму є те, що поданий федеральним урядом бюджет може набути чинності тільки за умови схвалення його бундесратом, виразником інтересів земель. Затверджений бюджет містить:

1. Закон про бюджет (тобто загальні приписи стосовно сукупної суми видатків, загальної суми максимальних гарантій, повноважень на запозичення).

2. Бюджетний план, де є перелік за всіма статтями санкціонованих максимальних розмірів видатків і затверджених державних надходжень.

Головна роль на стадії виконання бюджету належить виконавчій владі в особі уряду, міністерства фінансів та іншим урядовим відомствам, а також урядам земель. Відповідно до Основного закону уряд повинен забезпечити раціональне виконання прийнятого бюджету, використання коштів з урахуванням економічної ефективності, ощадливості. Понадпланові видатки мають бути схвалені федеральним міністром фінансів. Вони можуть бути дозволені тільки в разі непередбачуваної і невідкладної необхідності.

Контроль за виконанням бюджету здійснює як законодавча, так і виконавча влада ФРН. Федеральний міністр фінансів зобов' язаний подати до бундестагу і бундесрату за дорученням федерального уряду звіт про всі доходи і видатки, а також про стан державного майна і боргу на відповідний фінансовий рік. Контроль за виконанням бюджету здійснює і рахункова палата ФРН, яка є незалежним органом щодо обох органів державної влади - парламенту й уряду. Вона перевіряє звіти про виконання бюджету, а також ефективність управління бюджетними коштами. Щорічно рахункова палата має інформувати про свою діяльність як уряд, так і бундестаг, бундесрат. Бундестаг також стежить за якістю виконання бюджету (ст. 115 Основного закону)1.

Певний інтерес становить розгляд бюджетного процесу у Шве-ції1. У цій країні розроблення бюджету розпочинається більш ніж за рік до початку відповідного бюджетного періоду. Міністерство фінансів складає огляд прогнозів розвитку економіки на найближчі 3-5 років. Ці огляди мають велике значення для розроблення бюджету, оскільки оцінки макроекономічних показників, які постійно змінюються, вказують на те, що мають бути зроблені певні кроки для досягнення поставлених урядом і парламентом (ріксдагом) цілей. У грудні міністерство фінансів доповідає уряду про основні тенденції розвитку економіки. Виходячи з цього уряд визначає, як має вестися робота з підготовки нового бюджету, окреслює напрями, сутність і особливості фінансової політики.

Протягом січня міністерство фінансів веде далі роботу зі складання й уточнення прогнозів розвитку економіки в цілому і державного сектору зокрема. Водночас інші міністерства визначають напрями передбачуваних заходів і майбутніх асигнувань відповідно до економічних прогнозів, зроблених урядом, і результатів минулого бюджетного року. На початку лютого остаточні оцінки майбутніх витрат по кожному відомству подаються на розгляд до міністерства фінансів. Досить часто міністерства подають на затвердження плани реформ, що потребують збільшення видатків. Однак разом із ними мають подаватися пропозиції щодо джерел надходження коштів. Податкові надходження й усі інші доходи бюджету розраховуються міністерством фінансів.

У лютому і на початку березня міністерство фінансів розглядає бюджетні запити, широке коло пропозицій з різних фінансових питань. Важливим завданням на цьому етапі є визначення можливостей досягнення поставлених цілей фіскальної політики найближчими роками за певного рівня планових доходів і видатків. Дані цілі насамперед визначають межу державних видатків і чистих запозичень. Міністерство фінансів готує пропозиції, якщо основні завдання не можуть бути виконані.

Важливим етапом роботи з підготовки бюджету є засідання уряду з бюджетної політики, яке проводиться на початку березня кожного року. Метою дискусії, що триває зазвичай один-два дні, є досягнення угоди щодо напрямів економічної і бюджетної політики, основних положень закону про фіскальну політику. Обговорення грунтується на пропозиціях міністерства фінансів, розісла

них раніше іншим відомствам. Ці пропозиції містять принципи розподілу коштів між усіма видатковими статтями і пенсійною системою, пропоновані обмеження бюджетних видатків, а також пропозиції щодо змін за конкретними статтями видатків, зміни в оподаткуванні. Основним завданням коригування видаткової й дохідної частин бюджету є досягнення поставлених цілей фіскальної політики1.

Не пізніше середини квітня уряд подає до ріксдагу закон про фіскальну політику. Він містить урядові пропозиції на наступні кілька років. Уряд пропонує рівень державних видатків, конкретні напрями фінансування, детальну оцінку доходів і насамперед податків. Ріксдаг розглядає закон про фіскальну політику у квітні-травні і дає свій висновок на початку червня. Одна з найважливіших частин закону - ліміти видатків на наступний трирічний період. Ліміт видатків центрального уряду охоплює всі його видатки, за винятком виплат процентів із державного боргу, через що ця величина не може бути змінена в короткостроковому періоді. До лімітів витрачання коштів входять також фінансування позабюджетних пенсійних фондів. Ліміт урядових видатків установлюється в номінальних величинах і, відповідно, враховує очікуваний рух цін протягом трирічного періоду. При встановленні ліміту видатків на новий, третій, рік передбачається, що раніше затверджений ліміт для перших двох років буде збережено. Відповідно уряд і ріксдаг мають ухвалювати рішення про граничний обсяг витрачання коштів тільки для третього року. У такий спосіб підтримується бюджетна дисципліна, ефективність функціонування державних фінансів. Рішення ріксдагу щодо лімітів витрачання коштів, так звана керівна вказівка, може бути змінене тільки іншим рішенням ріксдагу. Ліміт видатків насамперед розглядається як політичне зобов' язання уряду тримати видатки під контролем.

Може скластися ситуація, коли фактично здійснені видатки перевищують прогнозовані, щодо яких визначався ліміт. У такому разі граничний розмір установлюється на вищому рівні, ніж це треба насправді. Бюджетна різниця, яка виникла у такий спосіб, забезпечує певний резерв для невеликого збільшення видатків без зміни ліміту за умови збереження наявної тенденції.

До ліміту витрачання коштів центрального уряду входять орієнтовні суми видатків місцевих органів влади. Оскільки місцеві органи виконавчої влади мають право самостійно визначати рівень оподаткування і видатків, їх ліміт для уряду є приблизним і не затверджується ріксдагом. При оцінюванні рівня видатків місцевих бюджетів уряд ураховує грошові трансферти між центральними і місцевими органами влади. Основна частина таких трансфертів - гранти центрального уряду, що робить залежними видатки місцевих органів уряду від розмірів зовнішнього фінансування і податкових надходжень. При цьому місцеві органи останнім часом позбавлені можливості самостійно різко підвищувати податки. Інше важливе питання, з якого ріксдаг ухвалює рішення, полягає у запропонованому в законі про фіскальну політику розподілі державних коштів між 27 найбільш пріоритетними статтями видатків.

Після подання закону про фіскальну політику уряд і далі працює над проектом бюджету. На початку березня урядові установи подають на затвердження річні звіти за минулий рік і бюджетну документацію на наступні три. Уряд керується й цими матеріалами при визначенні напрямів витрачання коштів. Річний звіт містить фінансові дані і звіт про те, наскільки певна установа досягла поставлених урядом цілей. У бюджетній документації відомства визначають і обгрунтовують свої видатки в майбутньому періоді (три роки) і наводять пропозиції щодо способів фінансування. До середини червня міністерства працюють над розподілом коштів між статтями видатків, а потім усі пропозиції передаються до міністерства фінансів для перевірки. На останньому етапі формування проекту бюджету міністерство фінансів ще раз проводить оцінку майбутнього розвитку економіки, і частина статей бюджету після цього може бути скоригована.