Розділ «Глава XIII II Дискусійні питання правотлумачення»

Кабінет Міністрів уповноважувався на роз’яснення і інших указів. Зокрема, обов’язок надання офіційних роз’яснень покладається на Кабінет Міністрів ст. 16 Указу Президента України «Про деякі заходи щодо дерегулювання підприємницької діяльності»[361]; ст. 3 Указу Президента України «Про деякі заходи щодо поліпшення умов господарювання недержавних сільськогосподарських підприємств»[362], іншими указами Президента[363]. Кабінет Міністрів настільки звик до таких доручень, що став давати роз’яснення, які за змістом є чистою правотворчою діяльністю. Повноваження давати роз’яснення Кабінету Міністрів надавалось, зокрема Указом Президента України «Про внесення змін до Указу Президента України від 3 липня 1998 року «Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб’єктів малого підприємництва»[364]. Кабінет Міністрів став не просто роз’яснювати, а здійснювати правове регулювання суспільних відносин шляхом надання роз’яснень. Так має бути оцінена постанова Кабінету Міністрів «Про роз’яснення Указу Президента України від 3 липня 1998 п. № 727»[365]. Ця постанова була доповнена постановою Кабінету Міністрів від 19 березня 2008 р. № 222. Було встановлено, що «суб’єкт малого підприємництва, який згідно з абзацом другим частини першої статті 6 не є платником податку на додану вартість, у разі здійснення операцій з імпорту товарів на митну територію України сплачує податок на додану вартість у визначеному Законом України «Про податок на додану вартість» порядку». Цим положенням згаданий Указ не роз’яснюється, а доповнюється. При цьому звертає на себе увагу та обставина, як Кабінет Міністрів порушує принцип пропорційності у відносинах платників податків з державними органами (державою), що є складовою частиною принципу верховенства права. Якщо Кабінет Міністрів розраховує на те, що ця постанова буде виконуватись, то у нього для цього є достатні підстави, бо ще раніше склалась судова практика, яка витлумачила Указ Президента «Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб’єктів малого підприємництва»[366] у такий же спосіб, у який Кабінет Міністрів його роз’яснив. Але ж дещо раніше Кабінет Міністрів дав вказівку контролюючим органам здійснювати «контроль за застосуванням пільг із сплати податків, зборів (обов’язкових платежів), що надаються суб’єктам підприємницької діяльності та фізичним особам, виключно на підставі норм законів з питань оподаткування»[367]. Тож виходить, що, коли йшлося про пільги, то їх підставою визнавались тільки закони, що визнаються спеціальними, а коли йшлося про обмеження пільг, то визнається можливість їх встановлення не тільки законом (будь-яким), а й роз’ясненням Кабінету Міністрів щодо застосування указу Президента України.

Президент України надає повноваження давати роз’яснення його указів і на центральні органи виконавчої влади. Указом Президента України «Про заходи щодо забезпечення захисту майнових прав селян у процесі реформування аграрного сектора економіки» (ст. 4)[368] на Міністерство аграрної політики було покладено «надання офіційних роз’яснень щодо цього Указу». Взяте в лапки формулювання можна витлумачити так, що на названий державний орган покладається обов’язок надавати роз’яснення не Указу, а умов, за яких його положення підлягають застосуванню. Але цей варіант тлумачення лише зміщує акцент з диспозицій на гіпотези норм, сформульованих в Указі.

Покладення на центральні органи виконавчої влади обов’язку роз’яснювати законодавство, що діє у сфері повноважень відповідного органу, стало поширеним. Такі повноваження надаються Міністерству юстиції, правда встановлюється, що це Міністерство дає роз’яснення актів, що ним видаються (п. 4 Положення про Міністерство юстиції України в ред. від 27.12.02[369]).

Кабінет Міністрів також вважає, що його «природним правом» (це — вираз одного із найдосвідченіших науковців-юристів, який визнає право роз’яснення нормативно-правових актів за будь-яким правотворчим органом) є як роз’яснення власних постанов, так і надання іншим державним органам повноваження на надання роз’яснень. У зв’язку з неоднозначним розумінням та різним застосуванням деяких положень Порядку обчислення та внесення до Державного бюджету України рентної плати за нафту, природний газ і газовий конденсат[370] Кабінет Міністрів видав постанову, якою роз’яснив, що названий Порядок слід застосовувати з урахуванням зазначеного в постанові[371].

Що стосується надання постановами Кабінету Міністрів України центральним органам виконавчої влади повноважень роз’яснювати відповідні постанови, то для цього Кабінет Міністрів не бачить ніяких перешкод. Кабінет Міністрів надавав своїми постановами повноваження роз’яснювати свої постанови Державній податковій адміністрації[372], Державному казначейству[373], Державному комітету з питань житлово-комунального господарства[374], Міністерству транспорту та зв’язку[375].

Наведений перелік органів, які отримали від Кабінету Міністрів повноваження давати роз’яснення постанов Кабінету Міністрів не є вичерпним, тобто надання таких повноважень стало повсякденним явищем. Це явище потребує аналізу перш за все на предмет відповідності частині другої ст. 19 Конституції України, згідно з якою державні органи та їх посадові особи мають діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, встановлені Конституцією та законами України. Склалась парадоксальна практика, коли, з одного боку, Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції без будь-яких застережень і за наявності якнайменшої потреби посилаються на частину другу ст. 19 Конституції. З іншого боку, не здійснюється будь-яка протидія поширенню практики надання повноваження роз’яснювати нормативно-правові акти указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів за умови, що надання таких повноважень навіть законами вносить у правову систему України елементи, які є їй чужими.

§ 102. Розширене та обмежене тлумачення

Розширене та обмежене тлумачення нормативно-правових актів не має будь-яких законодавчих підстав. У науці також відсутні будь-які рекомендації щодо критеріїв припустимості розширеного та обмеженого тлумачення. Відтак розширене та обмежене тлумачення актів законодавства не відповідає закону і є неприпустимим. Вживання в практиці Європейського Суду з прав людини термінів «розширене» та «обмежене» тлумачення положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод обумовлене еволюційним (динамічним) тлумаченням і спрямованістю Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, на все більш дієвий захист прав і свобод.

1. У літературі використовуються терміни «розширювальне»[376] і «розширене» тлумачення[377]. Оскільки для фахівця-юриста кращою мовою є мова закону, то слід використовувати термін «розширене», який вживається в ст. 22 Закону «Про правовий режим надзвичайного стану». Що стосується терміну «обмежувальне тлумачення», то цей термін є загальновизнаним, але ж якщо використовувати термін «розширене», то протилежним йому терміном слід визнати термін «обмежене».

2. Найавторитетніші радянські вчені в період дії радянської Конституції 1936 р. стверджували таке: «У Радянському Союзі питання про поділ тлумачення на розширене і обмежене позбавляється сенсу. При застосуванні правових норм, головним чином закону, основна задача полягає не в тому, щоб звузити або розширити застосування закону, а в тому, щоб застосувати цей закон як раз так, як він написаний, у точній відповідності з його текстом і смислом. Розширити застосування закону, тобто, вийти за межі його тексту, ні суд, ні інші органи не можуть, оскільки це означало б порушення закону. Обмежити застосування закону, тобто, звузити його в порівнянні з його текстом, означало б незастосування закону, коли він підлягає застосуванню згідно з його текстом, тобто, знову-таки порушення закону»[378]. Таке твердження відповідало ще дореволюційному російському досвіду. Д. І. Мейер у підручнику, який було видано наприкінці XIX століття, наводив цитату із Основних законів Російської імперії: «Закони мають виконуватись відповідно до точного і буквального їх змісту, без будь-якої зміни чи розширення»[379]. Менш категорично, але також достатньо визначено висловлювався І. С. Перетерський. Він писав, що свавільне обмеження та розширення змісту правових норм не має нічого спільного з тлумаченням[380]. Як бачимо, тут йдеться про несумісність з тлумаченням розширення та обмеження змісту правових норм, які мають ознаку свавільності.

Іншої думки притримувався С. І. Вільнянський, який розширене і обмежене тлумачення відносив до категорії «виправного тлумачення»[381]. Нагадаємо, що раніше розширене і обмежене тлумачення визнавав Є. В. Васьковський: «Розширене тлумачення, розкривши дійсну думку законодавця, розширює згідно з нею словесний зміст норми...»[382]. А. С. Піголкін виступав проти формалістичного підходу і тому допускав розширене і обмежене тлумачення у виняткових випадках[383].

Сучасна наукова думка визнає розширене і обмежене тлумачення[384]. Часто визнання розширеного і обмеженого тлумачення не обумовлене будь-якими реальними чинниками, а є результатом особливостей мислення, що характерні суб'єкту тлумачення. Так, ст. 103 Конституції України не містить положення про несумісність поста Президента України з посадою в органах місцевого самоврядування. У зв’язку з цим пропонується розширено тлумачити положення частини четвертої ст. 103 Конституції про заборону для Президента обіймати посади в органах державної влади або в об’єднаннях громадян та поширювати це положення на службу в органах місцевого самоврядування[385]. Між тим, в даному випадку треба було вирішити питання про відповідність правового припису, який непрямо випливає із частини четвертої ст. 103 Конституції, виявляється при тлумаченні висновком від протилежного та відповідно до якого Президент України може обіймати посади в органах місцевого самоврядування, принципу верховенства права. Цей правовий припис не відповідає принципу верховенства права, бо, опікуючись інтересами певного органу місцевого самоврядування, Президент не зможе однаково ставитись до всіх громадян України, а тому цей правовий припис не може застосовуватись. Прогалина, що виникла, має поповнюватись через застосування за аналогією до правовідносин, про які йдеться, частини третьої ст. 103 Конституції. Цей спосіб тлумачення частини четвертої ст. 103 Конституції докорінно відрізняється від розширеного тлумачення, оскільки при такому тлумаченні пошук змісту конституційного положення ведеться шляхом застосування методологічного інструментарію, який юридично є визначеним і убезпечує від суб’єктивізму. Пошук змісту законодавчих положень шляхом розширеного їх тлумачення є пошуком, що ведеться з використанням інструментарію, взятого із вчорашнього дня.

В іншому випадку положення про право громадянина за допомогою розширеного тлумачення пропонується поширювати на іноземців шляхом розширеного тлумачення правової норми[386], хоч на іноземців відповідне правило належало поширити за допомогою іншого інструментарію. Некоректним є і посилання І. М. Погребного[387] на те, що термін «утрата» в ст. 418 ЦК 1963 р. підлягав розширеному тлумаченню. Це слово стосується всіх випадків, коли особа чогось лишається внаслідок загублення, викрадення, знищення тощо[388]. Так же слід оцінити і висновок цього ж автора про необхідність обмеженого тлумачення терміну «непереборна сила» у ст. 418 ЦК 1963 р.[389]. Поняття непереборної сили визначалось у ст. 78 ЦК 1963 р. з посиланням на дві її ознаки — надзвичайний характер (непередбачуваність) і невідворотність. Таке визначення є гранично вузьким. Тому потреби у його обмежувальному тлумаченні не було ніякої. Лише Цивільний кодекс 2003 р. значно розширив зміст поняття непереборної сили, визнавши, що вона має місце за наявності хоч би однієї із названих ознак. Але і в цьому випадку обмежене тлумачення не є належним інструментом, що може допомогти правильно витлумачити поняття непереборної сили.

О. М. Ярошенко з огляду на те, що в п. 4 ст. 134 КЗпП йдеться про повну матеріальну відповідальність працівників за шкоду, завдану в нетверезому стані, і не зазначається на завдання шкоди в стані наркотичного і токсичного сп’яніння як підставу повної матеріальної відповідальності, позитивно оцінює практику розширеного тлумачення цього пункту[390].

С. В. Шевчук пише: «Без розширеного, творчого тлумачення судом Конституція України ризикує залишитися програмним документом, який складається тільки з позитивних норм (букви), в якому не враховується конституційний дух, неписані конституційні норми та цінності, без чого Конституція не може слугувати дієвим інструментом обмеження державної влади»[391]. У більш ранній роботі С. В. Шевчук писав, що конституційні норми «неможливо застосовувати як норми прямої дії без розширеного тлумачення їх судом»[392].

Видається, що і розширене, і обмежене тлумачення рівною мірою є незаконними способами тлумачення, оскільки ні один із науковців ніколи не сформулював критерії, які б ґрунтувались на законі і які встановлювали б, коли такі способи тлумачення є припустимими.

3. Суди вкрай неохоче звертаються до категорій розширеного та обмеженого тлумачення. Але, уникаючи відповідних термінів, суди де-факто широко використовують такі прийоми тлумачення. Найбільш яскраво це виявляється у практиці з трудових спорів, що знайшла відображення, зокрема в постанові Пленуму Верховного Суду України «Про практику розгляду судами трудових спорів»[393].

Відповідно до п. 2 частини першої ст. 40 КЗпП підставою розірвання трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу є, зокрема, виявлена невідповідність працівника займаній посаді або виконуваній роботі внаслідок недостатньої кваліфікації, яка перешкоджає продовженню роботи. Кваліфікація визначається «як здатність виконувати завдання та обов’язки відповідної роботи», її критеріями є рівень освіти та спеціалізація[394]. Таке розуміння кваліфікації (не вдаючись у деталі) є загальновизнаним. Але судова практика дійшла висновку про те, що трудовий договір з керівником підприємства, установи, організації або їх структурного підрозділу може бути розірваний на підставі п. 2 частини першої ст. 40 КЗпП у зв’язку з нездатністю забезпечити належну дисципліну праці на підприємстві, в установі, організації чи їх структурному підрозділі. Ця практика знайшла відображення в п. 21 зазначеної вище постанови. Таке роз’яснення виходить із розширеного тлумачення поняття кваліфікації, а отже, — і відповідної правової норми, оскільки нездатність забезпечити належну дисципліну праці зазвичай не є наслідком недостатньої кваліфікації.

Визнання судовою практикою можливості обмеженого тлумачення нормативно-правових актів покажемо також на прикладі тлумачення положень трудового законодавства. Відповідно до частини другої ст. 32 КЗпП «не вважається переведенням і не потребує згоди працівника переміщення його на тому ж підприємстві, в установі, організації на інше робоче місце, в інший структурний підрозділ...». Але Верховний Суд України дійшов висновку про те, що переміщення, яке здійснюється власником або уповноваженим ним органом, не може бути безмотивним, не обумовленим інтересами виробництва (п. 31 постанови «Про практику розгляду судами трудових спорів»). Це чітко виражене обмежене тлумачення частини другої ст. 32 КЗпП.

Судова практика обмежено тлумачить і п. 1 частини першої ст. 40 КЗпП, який підставою розірвання трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу називає зміни «в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників». Стосовно реорганізації підприємства діє спеціальне правило частини третьої ст. 36 КЗпП: «У разі зміни власника підприємства, а також у разі його реорганізації (злиття, приєднання, поділу, виділення, перетворення) дія трудового договору працівника продовжується. Припинення трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу можливе лише у разі скорочення чисельності або штату працівників (пункт 1 частини першої статті 40)». Стосовно перепрофілювання ніяких спеціальних обмежень законодавство про працю не встановлює. Проте, судова практика не визнає законним звільнення працівників на підставі п. 1 частини першої ст. 40 КЗпП у разі перепрофілювання підприємств, якщо при цьому не скорочується чисельність працівників. Тут не стверджується, що при перепрофілюванні звільнення працівників можливе незалежно від скорочення штату або чисельності працівників, але заперечується можливість розширеного тлумачення п. 1 частини першої ст. 40 і частини третьої ст. 36 КЗпП.