Розділ «Глава XIII II Дискусійні питання правотлумачення»

Але ж у численних законах, в тому числі прийнятих і після початку роботи Конституційного Суду України, відповідним державним органам надається повноваження роз’яснювати закони. Оскільки це — певне явище, масштаби і зміст якого треба уявляти, зупинимось на аналізі відповідних положень законів, поділивши їх на декілька груп.

До першої групи належать формулювання законів, якими не тільки надається відповідним органам повноваження надавати роз’яснення законів та інших нормативно-правових актів, а й безумовно визнається обов’язковість таких роз’яснень. Так, Центральна виборча комісія «приймає обов’язкові для використання в роботі виборчих комісій та комісій з референдумів роз’яснення і рекомендації з питань застосування законодавства України про вибори і референдуми» (п. 5 ст. 17 Закону України «Про Центральну виборчу комісію»), «приймає обов'язкові роз’яснення з питань застосування законодавства про всеукраїнський референдум» (п. 6 ст. 20 того ж Закону). Формулювання п. 5 ст. 17 названого Закону («обов’язкові... роз’яснення і рекомендації...» може залишити певні сумніви в обов’язковому характері названих роз’яснень. І все ж ці роз’яснення Центральної виборчої комісії визнаються обов’язковими, якщо вони оформлені постановою, як це передбачено ст. 12 названого Закону. Такі постанови, як підтверджує практика роботи Центрвиборчкому, не реєструються в Міністерстві юстиції. Притому, коло суб’єктів, для яких зазначені роз’яснення є обов’язковими, статтею 13 згаданого Закону значно розширюється: «Рішення Комісії, прийняте в межах її повноважень, є обов’язковим для виконання всіма суб’єктами відповідного виборчого процесу чи процесу референдуму, в тому числі відповідними виборчими комісіями і комісіями з референдумів нижчого рівня, а також органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями усіх форм власності та громадянами України». Суперечність між ст. 13 і п. 5 ст. 17 названого Закону при визначенні кола осіб, на яких поширюється обов’язковість роз’яснень роз’яснення Центральної виборчої комісії, має вирішуватись на користь ст. 13 цього Закону з урахуванням наступного. Із п. 5 ст. 17 Закону за допомогою висновку a contrario слід зробити висновок про те, що для інших осіб, крім названих у цьому пункті, роз’яснення Центральної виборчої комісії є необов’язковими. Але це правило лише непрямо випливає із названого Закону, а тому не може застосовуватись всупереч наведеній правовій нормі, що текстуально закріплена в ст. 13 Закону України «Про Центральну виборчу комісію». Отже, роз’яснення, які Центральна виборча комісія вправі давати на підставі п. 5 ст. 17 Закону України «Про Центральну виборчу комісію», є загальнообов’язковими. Викладене стосується і п. 1 ч. 2 ст. 25 Закону України «Про вибори Президента України» в редакції від 18 березня 2004 року (Центральна виборча комісія «приймає обов’язкові для застосування виборчими комісіями роз’яснення з питань виконання цього Закону»).

Роз'яснення Центральної виборчої комісії, оформлені постановами, вважаються обов’язковими дія застосування, в тому числі і судами при вирішенні відповідних справ. Провадження у справах, що пов’язані з виборчим процесом, як правило, не може бути призупинене, в тому числі з метою наступного звернення Верховного Суду України до Конституційного Суду з поданням щодо конституційності положень Закону «Про Центральну виборчу комісію», про які вище йшлося, як це передбачено ч. 5 ст. 10 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки до вирішення справи Конституційним Судом виборчий процес має закінчитися. Проблема відповідності ст. 150 Конституції положень Закону «Про Центральну виборчу комісію» існує. Суперечність між ними мала б вирішуватись на користь Конституції. Але суспільство не готове до такого послідовного застосування Конституції, хоч і проблема зводиться до того, щоб визнати за роз’ясненнями Центровиборчкому тільки рекомендаційний характер.

5. Друга група роз’яснень, які вправі давати відповідні органи на підставі закону, представляє такі роз’яснення, щодо яких не зазначається прямо на їх обов’язковість. Але такі роз’яснення оформляються нормативно-правовими актами і є обов’язковими, оскільки дія названих актів не зупинена і вони не визнані неконституційними.

Право тлумачення Конституції Автономної Республіки Крим, яка має юридичну силу закону України, як це випливає із п. 6 розділу XV і частини другої ст. 150 Конституції, належить тільки Конституційному Суду України. Цьому конституційному положенню деякою мірою суперечать наступні правила Конституції Автономної Республіки Крим: 1) «віданню Автономної Республіки Крим підлягає...прийняття відповідно до Конституції України Конституції Автономної Республіки Крим, нормативно-правових актів Автономної Республіки Крим, внесення змін і доповнень до них, роз’яснення порядку їх застосування, контроль за їх дотриманням (п. 1 ч. 1 ст. 18 Конституції Автономної Республіки Крим); 2) «до компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим відноситься прийняття Конституції Автономної Республіки Крим та подання її на затвердження Верховної Ради України, нормативно-правових актів, внесення в установленому порядку змін і доповнень до них, роз’яснення порядку їх застосування; визначення порядку і забезпечення контролю за виконанням Конституції Автономної Республіки Крим і нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим в межах її компетенції» (п. 1 ч. 2 ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим).

Треба витлумачити наведені положення на предмет дачі відповіді на питання про те, чи відносять вони до відання Автономної Республіки Крим і до компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим роз'яснення порядку застосування Конституції Автономної Республіки Крим. Граматичне тлумачення наведених положень свідчить про те, що повноваження роз’яснювати порядок застосування стосується, зокрема Конституції Автономної Республіки Крим, оскільки і всі інші повноваження, закріплені в наведених положеннях, також стосуються Конституції Автономної Республіки Крим. Але наведені вище положення Конституції Автономної Республіки Крім можуть застосовуватись тільки в частині, в якій вони не суперечать п. 2 частини першої ст. 150 Конституції України, який не допускає тлумачення законів іншими органами, крім Конституційного Суду України.

П. 1 ч. 1 ст. 18 і п. 1 ч. 2 ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим надають Верховній Раді Автономної Республіки Крим також повноваження роз’яснювати нормативно-правові акти Автономної Республіки Крим. Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим про роз’яснення порядку застосування нормативно-правових актів Автономної Республіки Крим мають прийматися Верховною Радою в загальному порядку. Вони підписуються Головою Верховної Ради Автономної Республіки Крим, впродовж двотижневого строку публікуються в газеті «Крымские известия». Вони публікуються також в журналі «Сборник нормативно-правовых актов Автономной Республики Крым» і вводяться в дію не пізніше 10 днів після опублікування в одному із названих видань, якщо інший строк введення в дію нормативно-правових актів Автономної Республіки Крим не встановлений самими цими актами.

Роз’яснення нормативно-правових актів Автономної Республіки Крим мають ту ж юридичну силу, що і самі ці нормативно-правові акти. Вони набирають чинності в такому ж порядку, що і інші нормативно-правові акти Автономної Республіки Крим. Тому насправді вони є змінами та/або доповненнями до нормативно-правових актів, які роз’яснюються. Вони підлягають переважному застосуванню перед базовими нормативно-правовими актами, оскільки приймаються пізніше.

6. Третя група роз’яснень може в силу формулювань відповідних положень законів даватись у вигляді нормативно-правових актів, а також у вигляді листів, які мають лише авторитет, що обумовлений професійним рівнем спеціалістів державного органу, від якого таке роз'яснення виходить. Якщо державний орган отримав право роз’яснювати закон чи інший нормативно-правовий акт, він може видавати з метою здійснення цього повноваження нормативно-правові акти, що мають обов’язковий характер (за умови реєстрації такого акту у відповідних випадках у Міністерстві юстиції та офіційного його оприлюднення). Нормативно-правові акти, якими роз’яснюється закон, набирають чинності у встановленому порядку, і зворотної сили не мають. Що стосується листів, якими роз’яснюються закони, то вони не можуть розглядатись як обов’язкові. Посилання на них у юридичних документах, в тому числі і в судових рішеннях, є припустимим в тій же мірі, в якій припустимими є посилання на доктрину (останнє в практиці судів не визнається. Виняток складає тільки практика Конституційного Суду України).

Викладене означає, що, наприклад, Антимонопольний комітет України, який отримав повноваження «здійснювати офіційне тлумачення власних нормативно-правових актів» (п. 12 ст. 7 Закону «Про Антимонопольний комітет України»), може реалізувати це повноваження шляхом видання нових нормативно-правових актів (тоді ці акти набувають ознаки обов’язковості) або шляхом розсилки листів (такі листи відображають певне розуміння нормативно-правового акту і мають значення лише інтелектуальне, а не юридичне).

Слід враховувати, що серед листів, які розсилають центральні органи виконавчої влади в порядку реалізації повноваження роз’яснювати нормативно-правові акти, зустрічаються і такі, яким однозначно надається юридичного значення. Зокрема, Кабінетом Міністрів було затверджено Перелік продукції, яка може містити озоноруйнівні речовини і експорт та імпорт якої підлягає ліцензуванню у 2005 році[353]. У примітці до цього Переліку було встановлено, що ліцензії на експорт і імпорт такої продукції видаються Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції за погодженням з Мінприроди, а митне оформлення продукції, що підпадає під зазначений Перелік, але не містить озоноруйнівних речовин, здійснюється на підставі листів-роз’яснень Мінприроди (його територіальних органів) про те, що така продукція не містить озоноруйнівних речовин і ліцензування не потребує.

До повноважень Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва належить «надання роз’яснень положень законодавства про державну регуляторну політику» (абзац одинадцятий частини 2 ст. 30 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Аналогічне положення включене до Положення про Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва (п. 149)[354]. Відповідно до п. 7 названого Положення Держпідприємництво в межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видає накази та приймає рішення. Але склалась така практика, що свої роз’яснення Держпідприємництво дає у вигляді листів, що підписуються переважно першим заступником Голови, а інколи — Головою або заступником (зазвичай такі листи не реєструються в Міністерстві юстиції, а тому не отримують статусу нормативно-правових актів). На той час такими, що є чинними, є декілька сот листів Держпідприємництва. Оскільки ці листи юридичного значення нормативно-правових актів не мають, вони можуть враховуватись як думка спеціалістів з приводу того, як треба розуміти відповідні положення нормативно-правових актів, а саме положення абзацу одинадцятого ч. 2 ст. 30 названого вище Закону слід розуміти як покладення на Держпідприємництво завдання здійснювати висококваліфіковану пропаганду цього Закону. Викладене стосується навіть тих випадків, коли відповідно до ст. 6 Указу Президента України «Про деякі заходи щодо забезпечення здійснення державної регуляторної політики» на Держпідприємництво покладається «надання офіційних роз’яснень цього Указу...»[355]. Роз’яснення у сфері діяльності Держпідприємництва набули такого поширення, що на нього було покладено повноваження здійснювати аналіз листів центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органів виконавчої влади, їх посадових осіб, у яких роз’яснюються положення регуляторних актів, надавати цим органам та посадовим особам пропозиції про відкликання таких листів, якщо вони суперечать законодавству (п. 13 Положення про Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва).

Комісія щодо захисту національного товаровиробника від субсидованого імпорту уповноважена давати роз’яснення з питань застосування Закону України «Про захист національного товаровиробника від субсидованого імпорту» (частина друга ст. 37 названого Закону). Значення цих роз’яснень також не виходить за межі значення думки спеціалістів. Такі ж положення містяться в ч. 2 ст. 37 Закону України «Яро захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту» і в ч. 2 ст. 22 Закону України «Про застосування спеціальних заходів щодо імпорту в Україну».

Спеціально уповноважений орган з питань ліцензування дає роз’яснення щодо застосування законодавства у сфері ліцензування (абзац 5 частини 1 ст. 5 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності»).

Роз’яснення, які надають контролюючі органи з питань податкового законодавства, тепер називаються податковими консультаціями (ст. 52, 53 ПК). Вони надаються за зверненнями платників податків і мають юридичне значення тільки для платників податків, яким вони надані. «Центральний орган контролюючого органу» (ч. 52. 6 ст. 52 ПК) проводить періодичне узагальнення наданих індивідуальних податкових консультацій, які стосуються значної кількості платників податків або значної суми податкових зобов’язань, та затверджує своїми наказами узагальнюючі податкові консультації, які підлягають оприлюдненню. Узагальнюючі податкові консультації мають юридичне значення для всіх платників податків. Як узагальнюючі, так і індивідуальні податкові консультації, не є обов’язковими для судів, що розглядають податкові справи. Тому рішення контролюючого органу про донарахування податку чи збору не може бути визнане судом недійсним з підстави його невідповідності податковій консультації. Але у випадках, коли платник податків діяв відповідно до наданої йому у письмовій або електронній формі індивідуальної податкової консультації або відповідно до узагальнюючої податкової консультації, він не може бути притягнутий до відповідальності (це не виключає донарахування податку контролюючим органом на підставі закону, хоч би і всупереч податковій консультації).

«Центральний орган виконавчої влади у сфері праці та соціальної політики надає разом з Пенсійним фондом роз’яснення з питань призначення, перерахунку та виплати пенсій відповідно до цього Закону» (абзац 7 ч. 2 ст. 103 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування»). Це — суто інформаційні, а не юридично обов’язкові роз’яснення.

«Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку відповідно до покладених на неї завдань… роз’яснює порядок застосування чинного законодавства про цінні папери» (частина 2 ст. 7 Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні»). У цих випадках також йдеться про роз’яснення, що не мають ознаки обов’язковості.

Ідея суто інтелектуального та інформаційного значення роз’яснень знайшла своє законодавче втілення в Законі «Про комітети Верховної Ради України»: «Комітети з питань, віднесених до предметів їх відання, мають право надавати роз’яснення щодо застосування положень законів України. Такі роз’яснення не мають статусу офіційного тлумачення» (ст. 21). Н. Н. Вопленко для позначення таких роз’яснення ввів в науковий обіг поняття офіціозного тлумачення[356]. Указом Президента України «Про додаткові заходи щодо забезпечення реалізації антидемпінгового законодавства» реалізується та ж ідея. На Кабінет Міністрів покладається обов’язок забезпечити «роз’яснення у засобах масової інформації норм антидемпінгового законодавства та видання масовим тиражем необхідних методичних матеріалів та іншої офіційної інформації» (абзац шостий ст. 3)[357].

7. В апараті Президента України вважається і вважалося раніше, що офіційне роз’яснення нормативно-правових актів є невід’ємним правом державних органів, що такі акти видають. Тому стало звичним, коли Президент України не тільки своїми указами роз’яснює свої ж укази, а й надає своїми указами державним органам право роз’яснювати як укази Президента, так і прийняті цими ж органами нормативно-правові акти. Втім, правозастосовних проблем не виникає, якщо указом Президента надається тлумачення раніше виданого указу, бо указ, яким тлумачиться інший указ, набирає чинності у загальному порядку і зворотної сили у часі мати не може. Це можна сказати, наприклад, про Указ Президента України «Про тлумачення окремих положень Указу Президента України від 18 червня 1998 року № 651»[358].

Те ж саме слід сказати і стосовно постанов Кабінету Міністрів, якими даються роз’яснення указів Президента України. Практика видання постанов Кабінету Міністрів на виконання повноваження давати роз’яснення указів Президента є. Так, ст. 8 Указу Президента України «Про впорядкування механізму сплати ринкового збору» на Кабінет Міністрів було покладено «надання офіційних роз’яснень щодо цього Указу»[359]. На виконання цього повноваження Кабінет Міністрів прийняв постанову «Про роз’яснення статті 4 Указу Президента України від 28 червня 1999 р. № 761»[360].