Розділ I Загальні засади

Питання про дію міжнародних договорів України, а також про дію міжнародних договорів колишнього СРСР неодноразово поставало перед українськими судами. Враховуючи, що «юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі» (ч. 1 ст.124 Конституції України), суди можуть вирішувати це питання. Такий підхід збігається із доктриною та зарубіжною судовою практикою, що визнає за національними судами право звертатися до з’ясування питання про чинність та дію міжнародних договорів. Зокрема, у зв’язку з правонаступництвом щодо міжнародних договорів перед судами може постати питання про дію в Україні міжнародних договорів СРСР. Відповідно до ст. 7 Закону України «Про правонаступництво» Україна є «правонаступником прав і обов’язків за міжнародними договорами Союзу РСР, які не суперечать Конституції України та інтересам республіки». Отже, цим Законом встановлено презумпцію дійсності в Україні міжнародних договорів СРСР. Визнання міжнародного договору СРСР недіючим може бути встановлене Конституційним Судом України, якщо норми договору протирічать Конституції України, або судом загальної юрисдикції — якщо норми договору протирічать інтересам України.

Норми чинного міжнародного договору можуть мати практику їх застосування міжнародними органами. Така практика, якщо вона є офіційним тлумаченням цього договору, може впливати на зміст та обсяг зобов’язань за договором. Так, юрисдикція Європейського суду з прав людини відповідно до ч.І ст.32 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод «поширюється на всі питання, які стосуються тлумачення та застосування Конвенції». З прийняттям Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» в українському праві було знято питання про законодавчі підстави застосування в українському правопорядку рішень Європейського суду з прав людини.

Щодо застосування в Україні практики інших міжнародних органів контролю за виконанням міжнародного договору, то слід очевидно дотримуватись загального правила: врахування тлумачень міжнародного договору, якщо це передбачене самим міжнародним договором, є частиною виконання зобов’язань за міжнародним договором, а тому застосовуються й правила ст. 9 Конституції України.

Тлумачення слів ст. 9 Конституції України «...згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України...» пов’язане із з’ясуванням декількох понять. Як слід розуміти слова «згода на обов’язковість»? У пункті 32 ст. 85 Конституції України закріплено компетенцію Верховної Ради України на надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів України. У статті 8 Закону України «Про міжнародні договори України» це повноваження Верховної Ради України пояснене таким чином: «Згода України на обов’язковість для неї міжнародного договору може надаватися шляхом підписання, ратифікації, затвердження, прийняття договору, приєднання до договору. Згода України на обов’язковість для неї міжнародного договору може надаватися й іншим шляхом, про який домовилися сторони». На практиці Верховна Рада України використовує це своє право в повному обсязі. Тому як частину внутрішнього законодавства слід розглядати не лише ратифіковані міжнародні договори України, а і ті міжнародні договори, згоду на обов’язковість яких було надано Верховною Радою України в інший формі.

Згідно із ч. 2 ст. 9 Закону України «Про міжнародні договори України» виключно за умови ратифікації може бути укладено такі міжнародні договори України: «а) політичні (про дружбу, взаємну допомогу і співробітництво, нейтралітет), територіальні і такі, що стосуються державних кордонів, розмежування виключної (морської) економічної зони і континентального шельфу України, мирні; б) що стосуються прав, свобод та обов’язків людини і громадянина; в) загальноекономічні (про економічне та науково-технічне співробітництво), з загальних фінансових питань, з питань надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України; г) про участь України у міждержавних союзах та інших міждержавних об’єднаннях (організаціях), системах колективної безпеки; ґ) про військову допомогу та направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав чи допуску підрозділів збройних сил іноземних держав на територію України, умови тимчасового перебування в Україні іноземних військових формувань; д) що стосуються питань передачі історичних та культурних цінностей Українського народу, а також об’єктів права державної власності України; е) виконання яких зумовлює зміну законів України або прийняття нових законів України; є) інші міжнародні договори, ратифікація яких передбачена міжнародним договором або законом України».

Міжнародні договори, згоду на обов’язковість яких Верховна Рада України не надала, відповідно й не застосовуються як частина національного законодавства, тобто на них не поширюються правила ст. 9 Конституції України. Слід зауважити, що таких міжнародних договорів України переважна більшість. Серед них в основному договори, укладені центральними органами виконавчої влади України. Відомі випадки, коли окремі норми таких договорів шляхом посилання на них вводилися у внутрішній правопорядок України відомчими нормативними актами, зокрема, актами Митної служби. Такі випадки слід розцінювати як імплементацію міжнародно-правової норми, а відповідне посилання має юридичну силу нормативного акта, яким воно здійснене.

В українському праві відсутнє легальне визначення поняття «національне законодавство». Цей термін без визначення його змісту використовує і Конституція України (статті 9,19,118, п. 12 Перехідних положень). Але з’ясування саме цього поняття має принципове значення для розуміння місця міжнародних договорів в ієрархії українського законодавства. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 9.07.98 р. під терміном «законодавство» потрібно розуміти прийняті в межах повноважень та відповідно до Конституції України і законів України: закони України; чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України; постанови Верховної Ради України; укази Президента України; декрети і постанови Кабінету Міністрів України». В інших випадках Конституційний Суд України в своїх рішеннях взагалі згадував міжнародні договори окремо від актів національного законодавства. В той же час Закон України «Про міжнародні договори України» у ч.2 ст.19 передбачає: «Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору». До цього слід додати, що ст. 15 згаданого Закону поширює на національне законодавство міжнародно-правовий принцип сумлінного виконання міжнародних договорів: «Чинні міжнародні договори України піддягають сумлінному дотриманню Україною відповідно до норм міжнародного права... Згідно з принципом сумлінного дотримання міжнародних договорів Україна виступає за те, щоб й інші сторони міжнародних договорів України неухильно виконували свої зобов’язання за цими договорами», а також вимагає застосування цього принципу на основі взаємності. Таким чином, згідно з українським законодавством виконання міжнародного договору, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, передбачає його пріоритет перед національним законом та іншими актами законодавства, крім Конституції України. Якщо міжнародним договором України, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені законодавством України, то застосовуються правила міжнародного договору України. Відповідно державні органи або органи місцевого самоврядування не вправі виключити або змінювати своїми актами зобов’язання, що містяться в таких договорах. З дати набуття міжнародним договором чинності для України не повинні застосовуватися норми внутрішньодержавного законодавства, що йому суперечать.

У деяких випадках міжнародним договором, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, санкціонується застосування державою-стороною інших міжнародних актів, які можуть не мати міжнародно-правової сили. Наприклад, Договором про відносини добросусідства і співробітництва між Україною та Румунією від 2 липня 1997 р. встановлено зобов’язання сторін «застосовувати міжнародні норми і стандарти ... які містяться ... в: документі Зустрічі Копенгагенської Конференції щодо людського виміру Організації з безпеки та співробітництва в Європі від 29 червня 1990 року, Декларації Генеральної Асамблеї ООН щодо прав осіб, які належать до національних або етнічних, релігійних ї мовних меншин (Резолюція 47/135) від 18 грудня 1992 року...». У такому випадку договірна норма санкціонує застосування таких міжнародних документів у внутрішньому правопорядку України, причому юридична сила їхніх норм буде дорівнювати нормам самого договору так, якби їхній текст було інкорпоровано до тексту міжнародного договору України.

У частині 2 ст. 9 Конституції України зазначено, що «укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України». Таким чином, норма статті спрямована у майбутнє і виключає можливість укладення міжнародних договорів, що суперечать Конституції України. Відповідно до п. 2 ст. 1 Закону України «Про міжнародні договори України» поняття «укладення міжнародного договору України» охоплює дії щодо «підготовки тексту міжнародного договору, його прийняття, встановлення його автентичності, підписання міжнародного договору та надання згоди на його обов’язковість для України». Це створює юридичний обов’язок для органів української держави, уповноважених вести переговори, підписувати договори, давати згоду на обов’язковість договору, не укладати міжнародні договори, що суперечать Конституції України. Відповідно до ч. 3 ст. 4 Закону України «Про міжнародні договори України» «пропозиції про укладення міжнародних договорів України подаються після проведення Міністерством юстиції України правової експертизи щодо відповідності проекту міжнародного договору Конституції та законам України». У свою чергу, згідно із п. є) ч. 4 ст. 9 зазначеного Закону пропозиції щодо ратифікації міжнародного договору передбачають надання порівняльної таблиці — «в разі подання пропозицій щодо ратифікації міжнародного договору України, виконання якого потребує прийняття нових або внесення змін до чинних законів України або яким вносяться зміни до іншого міжнародного договору України».

Але поява міжнародних договорів, що суперечать Конституції України, не виключена. Текстуальні розбіжності міжнародних договорів України та Конституції України непоодинокі, зокрема, у розділі 2 «Права людини і громадянина». На цей випадок Конституція не має прямої відповіді, тому що ця проблема є міжнародно-правовою і її вирішення міститься в ч. 1 ст. 46 Віденської конвенції про право міжнародних договорів: «Держава не вправі посилатися на ту обставину, що її згода на обов’язковість для неї міжнародного договору була виражена з порушенням того чи іншого положення її внутрішнього права, що стосується компетенції укладати договори, як на підставу недійсності її згоди, якщо тільки таке порушення не було явним і не стосувалося норми її внутрішнього права особливо важливого значення». При цьому порушення норми внутрішнього права особливо важливого значення повинно бути надзвичайно серйозним і ставити під сумнів сам факт дотримання конституційного ладу держави, внаслідок чого було спотворено її міжнародно-правову позицію щодо укладання цього договору. В іншому випадку договір буде визнано чинним і виникне питання про його виконання.

Застосування у внутрішньому правопорядку норм міжнародних договорів не може ані доповнювати Конституцію України (за винятком випадків, коли Конституція надає таку можливість, наприклад, у ч. 1 ст. 22), ані виключати будь-які її положення (у Рішенні у справі Устименко Конституційний Суд України зазначив: «винятки з конституційних норм встановлюються самою Конституцією, а не іншими нормативними актами»).

Конституція не вирішує питання про можливість застосування міжнародних договорів, норми яких суперечать Конституції, але за своїм духом Конституція безумовно не сприймає такої колізії. На такій позиції стоїть і Конституційний Суд України, надаючи перевагу нормам Конституції перед нормами міжнародних договорів України. Відповідно до ст. 87 Закону України «Про Конституційний Суд України» Суд може розглядати питання щодо конституційності чинного міжнародного договору і у разі дачі висновків про невідповідність міжнародного договору «Конституції України Конституційний Суд України у цьому ж провадженні вирішує також питання щодо неконституційності цього договору чи його окремих частин». Таким чином, застосування норм такого договору у внутрішньому правопорядку залежить від висновку Конституційного Суду. Подальша доля такого міжнародного договору буде вирішуватися з урахуванням ч. 1 ст. 46 Віденської конвенції про право міжнародних договорів. В українській практиці виникали питання щодо неконституційності міжнародного договору, на який вже було надано згоду Верховною Радою України, але міжнародні процедури ратифікації не завершено, а отже, такий договір не набув чинності ддя України. Щодо чинних міжнародних договорів України питання про їх відповідність Конституції України Конституційний Суд України не вирішував.

Стаття 10.

Державною мовою в Україні є українська мова.

Держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України.

В Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України.

Держава сприяє вивченню мов міжнародного спілкування.

Застосування мов в Україні гарантується Конституцією України та визначається законом.

Мова відіграє важливу роль у процесі функціонування суспільства, у житті кожної людини, оскільки суттєво впливає на формування її особистості, здобуття нею освіти, є для неї засобом повсякденного спілкування, набуття знань, залучення до надбань культури, сприяє встановленню особою власної самоідентифікації та збереженню її самобутності, а також, як правило, є одним з головних чинників формування сучасної нації тощо.

З огляду на складну історію українського народу, головні етапи становлення української державності та розвитку української мови, а також на те, що українську мову вважає рідною переважна більшість населення України (67,5% населення України за даними перепису 2001 р.), за Конституцією державною визнається саме українська мова. Причому зазначене положення міститься у розділі І Основного Закону, який закріплює основи конституційного ладу в Україні як фундаментальні та основоположні принципи, що становлять визначальні засади функціонування громадянського суспільства та правової державності. Оскільки «право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові» (ч. 3 ст. 5 Конституції України), то й змінити положення ст. 10 Основного Закону (як і будь-яку іншу норму, вміщену у розділах I, III та XIII) можна лише за умови дотримання спеціальної процедури, що є ускладненою навіть порівняно із загальним (що визнається «жорстким») порядком внесення змін до Конституції. Для будь-якої, навіть незначної трансформації ст. 10 Конституції України необхідно, по-перше, прийняття законопроекту не менш як двома третинами від конституційного складу парламенту, по-друге, його затвердження всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України (ст. 156 Конституції України).