Розділ I Загальні засади

Принцип верховенства права як основоположний принцип сучасного українського конституційного права є наслідком впровадження в національну систему права кращих здобутків європейської конституційної спадщини, її норм і стандартів, здійсненого в рамках процесу лібералізації політичних режимів шляхом переходу від тоталітаризму до демократії, який видався можливим у країнах Східної і Центральної Європи після падіння комуністичної системи влади. Принцип верховенства права — це невід’ємний елемент системи цінностей, покладених в основу становлення і розвитку європейського правопорядку після Другої світової війни, і які є спільним надбанням європейських народів, незалежно від їх національних правничих культур і традицій чи національних систем права країн Європи. Принцип верховенства права є одним із тріади принципів спільної спадщини європейських народів, до якої належать також принцип плюралістичної демократії та принцип прав людини. Свою відданість цій тріаді принципів підтвердила кожна держава, що набула членства у Раді Європи. Україна здобула статус повноправного члена Ради Європи 9 листопада 1995 р., ратифікувавши перед тим — 31 жовтня 1995 р. — Статут Ради Європи, чим поклала на себе обов’язок визнати принцип верховенства права. Надалі Україна як держава- член Ради Європи визнала для себе обов’язковість принципу верховенства права, ратифікувавши 17 липня 1997 р. Європейську конвенцію з прав людини, з чого випливає визнання Україною юрисдикції Європейського суду з прав людини обов’язковою в усіх питаннях, що стосується тлумачення і застосування Конвенції (включно з питанням тлумачення і застосування принципу верховенства права) (Закон України про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів №2,4, 7 та 11 до Конвенції// Відомості Верховної Ради України (ВВР). — 1997. — № 40. — Ст. 263).

Уперше принцип верховенства права набув статусу конституційного принципу українського права завдяки закріпленню його в Конституційному Договорі 1995 року, стаття 1 якого визначила, що «в Україні діє принцип верховенства права». До найвагоміших здобутків національної практики новітнього конституцієтворення належить юридична формула, застосована у частині першій статті 8 Конституції України 1996 року: «В Україні визнається і діє принцип верховенства права». Відтоді принцип верховенства права — це наріжний камінь сучасного конституційного правопорядку в Україні.

Україномовне словосполучення «верховенство права» є перекладом з англійської поняття «the rule of law». Синонімічними до цього англомовного терміна в українській правничій мові виступають терміносполуки на кшталт «правління права», «панування права», «влада права», «владарювання права», застосування яких дозволяє рівною мірою відтворювати філософсько-юридичну сутність поняття «the rule of law». Попри те, що термін «the rule of law» вперше був застосований в англійській правничій мові ще у середині XVII століття, його активний вжиток та узвичаєнняцілком виправдано пов’язують з ім’ям одного з найвидатніших теоретиків англійського конституційного права, професором Оксфордського університету Албертом Вен Дайсі (Albert Venn Dicye), який наприкінці XIX століття видав збірку лекцій з конституційного права та класичну й понині працю «Вступ до вивчення конституційного права» (1885). Завдяки працям А. Дайсі це поняття набуло якостей класичної доктрини та одного з основоположних принципів англійського конституційного права з цілком конкретним юридичним значенням.

Складниками доктрини та принципу, означених як «the rule of law», відповідно до концепції А. Дайсі, були: 1) «верховенство права» як протиставлення кожній системі державної влади, в основі якої лежать дії свавільного характеру (заперечення свавільної влади), з тим щоб виключити для влади загалом та її посадових осіб зокрема можливість діяти інакше, ніж на підставі повноважень, визначених приписами права; 2) «верховенство права» як рівність усіх членів суспільства перед законом, де виключено ідею будь-якого звільнення посадових осіб од відповідальності за свої дії та передбачено поширення на посадових осіб такої ж рівної дії законів і такої ж однакової юрисдикції звичайних судів, як і на простих громадян; 3) «верховенство права» як верховенство духу права, яке означає, що свободи людини не є наслідком проголошених в офіційному документі (писаній конституції) гарантій, а навпаки — сама конституція в англійському суспільстві є наслідком прав особи, бо ці права існували ще до виникнення і закріплення положень права, що складають конституцію, а свій конкретний зміст ці положення дістали в результаті витлумачення суддями сутності цих прав упродовж тривалого процесу розгляду конкретних справ у звичайних судах.

Сформульована Албертом Дайсі доктрина — це концентрований вираз ідей, концепцій, теорій, конструкцій та формул, напрацьованих упродовж багатьох віків. На її основі було витворено єдину тканину політико-юридичного вчення, відомого як інтегрована доктрина лібералізму і яке стало провідним та панівним у сучасному демократичному світі, передовсім у Європі.

Доктрина Алберта Дайсі не стала догматичним вченням. У другій половині XX століття цікавість до поняття «the rule of law» вийшла за межі світу англосаксонського права (common law).

У першу чергу це було обумовлено трагічними наслідками Другої світової війни, пам’яттю про небачені масштаби смертей, принесенні нею людству — чи то внаслідок бойових дій, чи внаслідок масових убивств у концентраційних таборах, чи внаслідок просто позбавлення життя своїх же співгромадян фашистськими або тоталітарними режимами, коли взагалі не визнавалися елементарні людські права. Відтак на порядку денному постало питання про визнання людської гідності й поваги до людини як створіння Природи. Цим пояснюється виникнення першого в світі спеціального універсального акта міжнародного права — Загальної декларації прав людини (10 грудня 1948 р.), а також її спрямування на досягнення чітко визначеної мети шляхом закріплення у її преамбулі такої формули: «[...] аби людина не була змушена вдаватися до повстання як до останнього засобу порятунку від тиранії та гніту, надзвичайно важливо, щоб права людини були захищені верховенством права [by the rule of law]» (Universal Declaration of Human Rights // G. A. Res. 217A (III), U.N. Doc A/810, at 71 (1948)). Саме завдяки цьому міжнародно-правововому акту суто англійське юридичне поняття набуло загальносвітового значення із таким його змістом, який було б припасовано до інших систем права і до різних систем державної влади.

Поняття (принцип) «the rule of law» отримало визнання на регіональному рівні у документах, якими було закладено підвалини для побудови нової Європи по Другій світовій війні, а також на основі яких триває процес євроінтеграції в рамках Європейського Союзу. Відтоді як поняття «the rule of law» увійшло до міжнародно-правових актів універсального і регіонального рівнів, постала потреба у такому його концептуальному опрацюванні, завдяки якому можна було б насамперед охопити особливості як різних систем права, так і різних політичних систем, а у підсумку — отримати узгоджене його розуміння. Це, своєю чергою, мало б надати йому і практичної значимості, неодмінної для можливості поширення його у світі як нормативного ідеалу, впровадження його у реальне життя через політичний процес та забезпечення його дієвості як юридичного принципу. Розпочатий ще 1955 року Міжнародною комісією юристів (ООН) пошук його формального визначення дав негативний результат. На цей час західна правнича думка дійшла загальновизнаного висновку: це поняття не піддається формальному визначенню.

Лише доктрина природного права (котра є джерелом розуміння того, що права людини і основоположні свободи — це не надані державою своїм громадянам права у вигляді створених нею норм права, котрі містяться у законах держави, а що це — природні права, властиві людині від природи і які належать їй як творінню Природи, а не як члену суспільства, і тому вони є невідчужуваними; а також є джерелом розуміння того, що конституція — це не «основний закон держави», а суспільний договір у вигляді основоположного акта, котрий становить єдино можливу легітимність самої держави як наслідковий інститут установчої влади народу) дає відповіді на усі запитання щодо практичної значущості та дієвості того юридичного принципу, який, пройшовши тривалий процес формування на основі дайсієвого поняття «the rule of law», набув загальновизнаного сучасного змісту.

Негативний результат у спробах дати формальне визначення цьому поняттю надалі був підтверджений також і багаторічною та доволі розгалуженою практикою Європейського суду з прав людини, яка доводить, що це поняття — за висновком, зробленим ще на Делійському світовому конгресі юристів у 1959 р. є «живою і динамічною концепцією». За західними науковими джерелами, саме тлумачна діяльність Європейського суду з прав людини доводить, що це поняття є «центральною концепцією» в усій структурі Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, і як «центральна концепція» вона «пронизує всю Конвенцію і зводить її докупи» (John J. Cremona. The Rule of Law as a Fundamental Principle of the European Convention of Human Rights // A Council for all Seasons: 50th anniversary of the Council of Europe. — [Valetta]: Ministry of Foreign Affairs (Malta), 1999. — P. 124).

Незаперечний авторитет як Міжнародної комісії юристів, так і Європейського суду з прав людини, і застосована ними методологія обумовлюють необхідність для вітчизняної науки і практики сприймати поняття «the rule of law» не інакше як термін, придатний для передавання в узагальненому вигляді поєднання ідеалів і досягнутого на практиці юридичного досвіду стосовно принципів, інститутів, механізмів і процедур, які є істотно важливими для захисту особи від свавільної влади держави і які надають особі можливість володіти людською гідністю.

Брак формального визначення цього поняття у текстах позитивного права міжнародного рівня (зокрема, у Статуті Ради Європи, Європейській конвенції з прав людини, установчих актах Європейського Союзу тощо) чи у рішеннях Європейського суду з прав людини жодним чином не означає, що це поняття не є юридичним.

Європейський суд сам кваліфікує його як юридичний принцип і наголошує, що це «один із основоположних принципів демократичного суспільства, котрий властивий усім статтям Конвенції» (Case of Сопка v. Belgium, по. 51564/99, February 2002). Розглядаючи співвідношення Конвенції та національного права європейських країн (зокрема національних конституцій), Суд зазначив, що у більшості випадків головними інструментами втілення «спільної спадщини» (до якої преамбула Конвенції, з-поміж іншого, відносить і «the rule of law»), по суті, виступають національні конституції. Що ж стосується Конвенції, то, «завдяки своїй системі колективного забезпечення встановлених нею прав, вона — відповідно до принципу субсидіарності — підсилює захист, наданий на національному рівні, але ніколи його не обмежує» (Case of The Communist Party of Turkey v. Turkey, 30 January 1998, reports of Judgments and Decisions 1998-1, para 28).

Отже, застосована у ч. 1 ст. 8 Конституції формула: «В Україні визнається і діє принцип верховенства права» вимагає розкриття змісту таких її трьох складових, що мають конкретне юридичне навантаження: 1) в Україні визнається принцип верховенства права; 2) в Україні діє принцип верховенства права; 3) посутній зміст власне самого поняття, означеного як принцип верховенства права.

Що стосується першої складової, яка містить імператив визнання цього принципу з боку держави, то Україна визнала його у вигляді міжнародно-правового зобов’язання шляхом приєднання до Статуту Ради Європи та ратифікації Європейської конвенції з прав людини (про що вже йшлося), а також шляхом унормування його у тексті самої Конституції 1996 р., завдяки чому йому було надано статусу юридичного припису найвищого рівня — конституційного. Сукупно з іншими принципами того ж самого рівня, що містяться у розділі І Конституції, він визначає сучасний конституційний лад в Україні. У подальшому його було закріплено в низці звичайних українських законів, зокрема і передовсім у тих, що стосуються сфери статусу і діяльності судових органів (судоустрою загалом) та окремих видів судочинства (конституційного, адміністративного, господарського), а також у деяких інших.

Що стосується другої складової, яка висуває імператив його дієвості, себто його ефективності, чим властиве і здобувається та забезпечується його практична значимість, то тут ідеться передовсім про той комплекс національних інститутів, механізмів та процедур, що є неодмінними, аби особа мала можливість захистити себе від свавільної влади держави та які надають особі можливість володіти людською гідністю. Ця складова спрямована здебільшого на вимогу щодо наявності у політичній і юридичній системах держави тих відповідних інституційних (структурних) елементів, які у поєднанні з відповідними юридичними процедурами забезпечують інституційний та процесуальний механізми верховенства права. Вона по суті є відображенням юридичної максими ubi jus ibi remedium, яка неодмінно вимагає передовсім наявності в рамках будь-якої юридичної системи тієї сукупності відповідних юридичних інститутів і процедур, за допомогою яких створюється теоретична та інституційна основа дієвого захисту прав людини і основоположних свобод. Таким чином, вона охоплює відповідні вимоги: стосовно функціонування політичних інститутів демократичного правління — глави держави, парламенту та уряду; стосовно інститутів юридичної системи — судівництва та його незалежного функціонування, державного обвинувачення (прокуратури), незалежної і самоврядної правничої професії (адвокатури); стосовно органів забезпечення правопорядку — міліції, служби безпеки, системи слідства. Також вона стосується системи кримінальних покарань (матеріального кримінального права), системи в’язниць та інших місць позбавлення волі (слідчих ізоляторів), місць позбавлення волі, характеру кримінального процесу тощо. Слід мати на увазі, що коли у контексті другої складової йдеться про «відповідні інститути», «відповідні механізми», «відповідні процедури», «відповідні вимоги», то цим робиться наголос на тому, що формальна наявність інститутів, механізмів і процедур, неодмінних для надання верховенству права дієвості, не є достатньою для того, аби частина конституційного припису, виражена як «в Україні діє принцип верховенства права», мала повноцінну практичну значимість. До формальної наявності таких інститутів, механізмів і процедур висувається обов’язкова вимога — всі вони мають бути «відповідними». Це означає, що всі вони мають відповідати тим нормам і стандартам, які є неодмінними для того, аби ці інститути, механізми і процедури можна було вважати такими, що здатні у практичний спосіб забезпечити верховенство права. Частково такі стандарти напрацьовані на глобальному рівні в рамках діяльності ООН — здебільшого у вигляді рекомендацій Міжнародної комісії юристів. Певною мірою до визначення стандартів у цій ділянці останніми роками пристав і Європейський Союз. Але переважно норми і стандарти у цій сфері напрацьовано статутними органами Ради Європи в рамках просування до мети формування єдиного європейського правопорядку. Такі норми і стандарти містяться у численних рекомендаціях Комітету міністрів РЄ, резолюціях Парламентської Асамблеї РЄ, рішеннях (практиці) Європейського суду з прав людини. Саме ці органи Ради Європи є тими, що встановлюють норми і стандарти стосовно прав людини загалом і стосовно верховенства права зокрема.

Що ж до третьої складової української формули — власне посутнього змісту поняття «верховенство права», то чи не найперше доктринальне його тлумачення в контексті української конституції містилося у висновку Венеціанської комісії стосовно Конституції України 1996 року, де зазначалося, що в її тексті «добре втілено принципи верховенства права» (European Commission for Democracy through Law: Opinion on the Constitution of Ukraine, adopted by the Commission at its 30th Plenary meeting in Venice, on 7-8 March 1997. Doc. CDL-INF (97)2. - Strasbourg, 11 March 1997. - P. 13). Комісія розглядала «важливими принципами верховенства права» у цьому контексті окремі положення розділу VIII Конституції (Правосуддя), зокрема, які стосуються: здійснення правосуддя виключно судами (ст. 124); незалежності та недоторканності суддів (ст. 126); основних засад судочинства (ст. 129). До «важливих елементів верховенства права» Комісія віднесла низку положень розділу І Конституції (Загальні засади), зокрема: те, що Конституцію наділено найвищою юридичною силою (ч. 2 ст. 8); те, що визнано принцип поділу влади (ч. 1 ст. 6) та що органи законодавчої, виконавчої і судової влади мають здійснювати свої повноваження в межах, визначених Конституцією, та відповідно до законів (ч. 2 ст. 6); те, що в Конституції знайшов своє чітке вираження принцип законності (ст. 19); те, що конституційні положення стосовно прав і свобод людини можуть судами застосовуватися безпосередньо (ч. 3 ст. 8).

Прикметним є те, що у висновку Венеціанської комісії мова ведеться не про «принцип верховенства права» (в однині), а про «важливі принципи верховенства права» (у множині) та про «важливі елементи верховенства права», які втілено у тексті Конституції України. Проте у цьому зв’язку не слід робити висновок, що між текстом українського основоположного закону і підходом Венеціанської комісії існує якесь протиріччя. Адже і український конституцієдавець, і найавторитетніша у питаннях конституційного права європейська інституція спільно праві: юридичний принцип верховенства права слід сприймати як інтегральний принцип права, який в перебігу своєї еволюції, окрім закладених первісно ще у XIX ст. Албертом Дайсі принципу nullum crimen sine lege (що становить перший елемент його доктрини) та принципу рівності всіх перед законом (що є другим елементом доктрини Дайсі), надалі увібрав у себе добре відомі універсальні принципи права, які наразі виступають його складниками — як його «важливі принципи» та його «важливі елементи». Серед них, зокрема: принцип народовладдя (демократії); принцип поділу влади; принцип відповідальності держави і посадових осіб; принцип законності; принцип незалежності та безсторонності суду; принцип доступу до суду (право на справедливий суд); принцип поваги прав людини і основоположних свобод; принцип заборони дискримінації; принцип ієрархії юридичних норм; принцип заборони зворотної дії закону; принцип юридичної визначеності; принцип res judicata; принцип пропорційності тощо.

Перелік таких принципів не є вичерпним — передовсім через те, що верховенство права є «живою і динамічною концепцією». Зміст кожного з цих принципів розкривається та їх дія забезпечується завдяки похідним від кожного з них додатковим структурним одиницям. У тексті Конституції України міститься переважна більшість «важливих принципів» («важливих елементів»). Вони, сукупно з чималою кількістю закріплених тут же їх похідних (додаткових) структурних одиниць, наповнюють конкретним змістом верховенство права як інтегральний принцип українського конституційного права. У контексті Конституції України такими структурними одиницями є: принцип демократії (ст. 1), принцип прав людини та відповідальності держави перед людиною за свою діяльність (ч. 2 ст. 3), принцип народовладдя (статті 5 та 7), принцип поділу влади (ч. 1 ст. 6), принцип законності (ч. 1 ст. 6; ст. 19), принцип незалежності суду та судців (ч. 1 ст. 124; ст. 126; ч. 1 ст. 129; ст. 130 та ін.), принцип доступу до суду (ч. 3 ст. 8, ч. 2 ст. 55), принцип поваги до прав людини і основоположних свобод (ч. 2 ст. 3; ст. 21; ч. 3 ст.22), принцип рівності перед законом (ч. 1 ст. 24), принцип заборони дискримінації (ч. 2 ст. 24), принцип nullum crimen sine lege (ч. 2 ст. 29), принцип заборони зворотної дії закону (ч. 1 ст.58), принцип nulla poena sine lege (ч. 1 ст. 62), принцип презумпції невинуватості (ч. 2 ст. 62) і т. д.

Показовим прикладом сутності верховенства права як інтегрального принципу українського конституційного права виступає, зокрема, і ч. 2 ст. 8 Конституції України, де закріплено принцип ієрархії юридичних норм. Він як складова принципу верховенства права скерований на забезпечення узгодженого характеру всієї юридичної системи, що є надто важливим для ситуації, коли правопорядок наповнюють також і норми, які не завжди узгоджуються поміж собою, тобто суперечать одна одній. Зміст принципу ієрархії юридичних норм полягає в тому, що Конституція України наділена найвищою юридичною силою, тобто вона стоїть понад: а) звичайними законами; б) іншими нормативно- правовими актами — підзаконними, що їх ухвалюють чи видають Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, міністри та різні центральні органи виконавчої влади; в) актами органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій; г) понад актами, що їх ухвалюють представницький орган і уряд Автономної Республіки Крим.